Grunty warszawskie - przesłanki roszczenia restytucyjnego

W ocenie Trybunału, brzmienie kwestionowanego art. 214a u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten odnosi się do podmiotów, którym przysługuje uprawnienie pierwotne, wywodzone wprost z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, i wobec których władze publiczne są zobligowane wydać określonej treści decyzję. Podejmując próbę przełożenia tej ogólnej formuły na sytuacje mogące wystąpić w praktyce, należy wskazać następujące grupy osób:

1) wywłaszczeni lub ich następcy prawni, którzy w terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego złożyli stosowny wniosek o przyznanie prawa do gruntu, lecz ich wniosek dotąd nie został rozpatrzony. Należy zaznaczyć, że - według utrwalonego stanowiska orzecznictwa i doktryny - 6-miesięczny termin wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem prawa materialnego i ma charakter prekluzyjny, co znaczy, że nie podlega przywróceniu. Taki charakter terminu został przyjęty w uchwale 5 sędziów NSA z 14 października 1996 r., OPK 19/96, (por. np. wyroki: WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 128/14; NSA z 4 lutego 2015 r., I OSK 1355/13, a także - pośrednio - wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13). Roszczenie wywodzone wprost z dekretu warszawskiego przysługuje wyłącznie zatem tym osobom, które dochowały terminu złożenia wniosku, lecz - na skutek opieszałości organu - decyzja w ich sprawie dotąd, mimo upływu około 70 lat, nie zapadła;

2) wywłaszczeni lub ich następcy prawni, którym w przeszłości odmówiono ustanowienia prawa rzeczowego, lecz - na skutek podjęcia przez nich środków prawnych - właściwy organ stwierdził nieważność decyzji odmownej. Tu znów należy wyjaśnić, że w licznych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dochodzi do kontroli decyzji dekretowych. Rozstrzygnięcia korzystne dla zainteresowanych mogą mieć dwie postaci: właściwy organ może stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. albo - w razie zajścia którejś z okoliczności wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. - fakt jej wydania z naruszeniem prawa (art. 158 k.p.a.). W drugim wypadku po stronie uprawnionego powstaje tylko roszczenie odszkodowawcze, obejmujące szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej (por. cz. III pkt 5.4. uzasadnienia). Tego rodzaju sytuacje pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy, gdyż wyłączone jest domaganie się restytucji naturalnej. W razie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji odmownej, uznaje się, że - ze względu na skutek ex tunc unieważnienia - zainteresowany znajduje się na powrót w sytuacji określonej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, tzn. może wnosić o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości.

Jak przyjął SN w postanowieniu z 11 lutego 2011 r., I CSK 288/10): "Stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu (...) wywołuje ten skutek prawny, że przywraca uprawnionym prawo ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako «surogatu» nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu".

Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne (pod tytułem szczególnym - por. wyrok NSA z 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02, Lex nr 159261: "Prawo to [do zgłoszenia wniosku dekretowego], będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m.in. w drodze jego sprzedaży"; tak samo WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2012 r., I SA/Wa 1811/11).

Orzecznictwo sądowe, z aprobatą piśmiennictwa, konsekwentnie przyjmuje, że "na gminie, a później na Państwie, ciążył obowiązek przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (...)", zaś korelatem tego obowiązku po stronie byłego właściciela jest "«prawo majątkowe», «uprawnienie» i «roszczenie» o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (...)". W ocenie SN, "pozycja osoby, której uprawnienie to przysługiwało, była porównywalna z pozycją wierzyciela w stosunku zobowiązaniowym". SN akcentuje, że uprawnienie to, mimo cywilnoprawnego charakteru, nie jest realizowane w drodze - przewidzianego przez prawo cywilne - roszczenia o złożenie przez dłużnika oświadczenia woli określonej treści, lecz "mogło być jednak realizowane w drodze wyjątku od zasady tylko w toku postępowania administracyjnego, przez wydanie konstytutywnej decyzji [w trybie administracyjnym]" (uchwała SN z 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/03). Konsekwencją zbieżności pozycji prawnej byłego właściciela nieruchomości warszawskiej z pozycją wierzyciela w stosunku obligacyjnym jest uznanie, że uszczerbek związany z niewykonaniem lub nienależytym przez podmiot publicznoprawny (państwo lub gminę) ciążącego na nim obowiązku ustanowienia prawa rzeczowego należy kwalifikować jako szkodę doznaną przez wierzyciela, o której naprawieniu stanowi art. 471 k.c. (ibidem; podobnie wyrok SN z 26 sierpnia 2009 r., I CSK 26/09, Lex nr 527139; uchwała 7 sędziów SN z 3 września 2015 r., III CZP 22/15).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiło się także określenie uprawnienia byłego właściciela jako ekspektatywy prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (por. SN z 9 listopada 2001 r., sygn. akt I CKN 71/01). Z kontekstu, w jakim SN używa tego sformułowania, wyraźnie wynika, że ekspektatywa - jako przyszłe prawo dzierżawy lub zabudowy - jest uprawnieniem słabszym od roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, które "realnie" przysługuje uprawnionemu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, niezależnie od jakichkolwiek dalszych czynności (SN pisze o "zapatrywaniu, według którego odpowiednikiem obowiązku gminy po stronie byłego właściciela była jedynie ekspektatywa ...."  CZP 6/03).

Podobnie ujął sytuację byłego właściciela gruntu warszawskiego NSA w wyroku z 9 czerwca 2010 r., II OSK 914/09), w którym - odnosząc się do "posiadania ekspektatywy" - uznał, że "z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny".

Także Trybunał, dla określenia pozycji prawnej byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, posługuje się pojęciem "ekspektatywy uzyskania prawa do nieruchomości", przy czym TK przyjął, że były właściciel nabywał ekspektatywę wraz ze złożeniem wniosku o przyznanie mu prawa rzeczowego do gruntu, zaś przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku "jest co najmniej szeroko rozumianym nabyciem ekspektatywy prawa" (wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13).

W ocenie TK, przedstawione wyżej dwa ujęcia uprawnienia byłego właściciela nie pozostają ze sobą w sprzeczności, a ich rozróżnianie związane jest z zakresem ochrony prawnej. Sądy cywilne, udzielające ochrony na podstawie kodeksu cywilnego, operują kategorią znaną prawu prywatnemu, tj. roszczeniem, rozumianym jako skonkretyzowane prawo podmiotowe, polegające na możliwości domagania się od określonej osoby określonego zachowania. Tak rozumiane roszczenie, w razie wątpliwości potwierdzone przez sąd, nadaje się do wykonania i podlega egzekucji prowadzonej według ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.). Sądy cywilne, poza przewidzianymi w ustawie wyjątkami, nie dysponują środkami prawnymi do egzekwowania praw przyszłych (tymczasowych), określanych mianem ekspektatywy. Natomiast TK, oceniając konstytucyjność przepisów, może uznać, że w konkretnym wypadku, w świetle standardu wynikającego z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, już stan oczekiwania na prawo zasługuje na ochronę, którą ustawodawca powinien zapewnić przez odpowiednie ukształtowanie przepisów. Trzeba dodać, że w orzecznictwie trybunalskim pojawia się kategoria ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Podmiot, któremu ona przysługuje, co do zasady może w sposób bezpieczny oczekiwać na nabycie prawa, będące tylko kwestią upływu czasu. Uprawnienie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie jest jednak ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, gdyż - na co wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. cz. III pkt 3.3. uzasadnienia) - ocena podstaw uwzględnienia wniosku dekretowego jest dokonywana na podstawie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jest zmienna w czasie.

Przesłanki roszczenia dekretowego często są przedmiotem interpretacji dokonywanej przez sądy, w tym NSA, SN, które to sądy rozpoznają skargi kasacyjne w sprawach dotyczących oceny zgodności z prawem decyzji dekretowych odmawiających ustanowienia użytkowania wieczystego oraz w sprawach odszkodowawczych. Sądy administracyjne, w sprawach z tego zakresu, rozstrzygają spory dotyczące - co do zasady - dwóch kwestii prawnych mających zasadnicze znaczenie dla skuteczności roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego: po pierwsze - oceny zgodności z prawem decyzji odmownej i - po drugie - oceny, czy wadliwa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Pierwsza kwestia pojawia się zarówno wtedy, gdy nieuwzględnienie wniosku dekretowego miało miejsce w okresie odległym, jeszcze pod rządem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm., dalej: rozporządzenie z 1928 r.), czy też już pod rządem kodeksu postępowania administracyjnego, ale przed zmianami ustrojowymi z lat 1989-90, jak również wtedy, gdy decyzja odmowna zapada współcześnie, tj. w okresie, gdy obrót gruntami, także należącymi do publicznego zasobu nieruchomości, podlega prawu cywilnemu i regułom rynkowym. TK pomija różnice sformułowań art. 101 rozporządzenia z 1928 r., pierwotnej wersji art. 137 k.p.a. i obecnie obowiązującego art. 156 § 1 k.p.a., które to przepisy określają wady prawne decyzji administracyjnej będące przyczyną stwierdzenia jej nieważności. Stosując pewne uproszczenie, TK przyjmuje, że w przeważającej większości spraw dekretowych uprawnieni zarzucają wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym, art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 1928 r.), tj. twierdzą, że decyzja odmawiająca ustanowienia prawa rzeczowego została wydana z pogwałceniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. W tych sprawach pierwszoplanową rolę odgrywa interpretacja przesłanek uwzględnienia wniosku.

Druga kwestia pojawia się w razie uwzględnienia przez organ administracji bądź sąd skierowanego wobec decyzji odmownej zarzutu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji organ rozstrzygający musi zdecydować, czy stwierdza nieważność kontrolowanej decyzji (art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a.), czy też - ze względu na spełnienie przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tj. wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego - zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. "ogranicza się do stwierdzenia wydania (...) decyzji z naruszeniem prawa".

Orzecznictwo sądowe dotyczące obu wskazanych kwestii ewoluowało, przy czym pierwszoplanowe znaczenie dla wyznaczenia kierunku tej ewolucji ma - w ocenie TK - czynnik czasu. Upływ ponad 70 lat od nacjonalizacji gruntów warszawskich, a także upływ ponad 25 lat od zmiany ustroju, przywrócenia gospodarki rynkowej i właściwych demokratycznemu państwu prawa form kontroli administracji publicznej, nie mógł pozostać bez wpływu na ocenę prawną roszczeń wywodzonych z dekretu warszawskiego. Okresy te, zwłaszcza odniesione do regulowanych przez prawo cywilne terminów dawności, które wpływają na stosunki właścicielskie (okres posiadania wymagany do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie wynosi 20 lat w dobrej wierze i 30 lat w złej wierze), okazują się bardzo długie. Nawet jeśli pominie się znaczenie instytucji prawa cywilnego, w ocenie prawnej nie sposób pominąć fizycznych zmian w infrastrukturze oraz ekonomicznego waloru inwestycji zrealizowanych na terenie Warszawy. Przedstawienie orzecznictwa jest niezbędne do ustalenia rzeczywistego zakresu uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich. Zgodnie bowiem z ustalonym stanowiskiem TK, praktyka stosowania prawa współkształtuje obowiązujące normy.

Okolicznością, która ma szczególne znaczenie dla określenia zakresu dekretowego roszczenia restytucyjnego, jest sądowa interpretacja zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przesłanki zgodności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Brak tej zgodności - jak utrzymuje Wnioskodawca w rozpatrywanej sprawie - to jedyna, przewidziana prawem, przyczyna odmowy ustanowienia prawa rzeczowego na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu (oczywiście jeśli wniosek dekretowy został złożony w terminie). W ocenie Trybunału, taka interpretacja przepisów dekretu nie uwzględnia nie tylko zmian otoczenia prawnego, w którym dekret obowiązuje, ale przede wszystkim jest oparta na pominięciu niektórych elementów jego treści. Warunek niesprzeczności z "planem zabudowy" nie jest bowiem jedyną przesłanką, od której zależy obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego, czego dowodzi prowadzona poniżej analiza orzecznictwa.

Stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gmina uwzględni wniosek o ustanowienie prawa, gdy "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". A contrario, przyczyną odmowy jest brak możliwości pogodzenia, czyli sprzeczność korzystania z gruntu przez osobę prywatną z planem (TK pomija w tym miejscu dodatkową przesłankę, dotyczącą osób prawnych). Nie ulega wątpliwości, że interpretacja tej przesłanki budzi najwięcej wątpliwości w praktyce. Jako pierwsze nasuwa się pytanie, o jaki "plan zabudowania" chodzi. W szczególności, czy - oceniając zgodność z prawem decyzji dekretowej po 70 latach od wydania dekretu - organ bądź sąd powinien opierać się na planach przedwojennych, obowiązujących w chwili stanowienia dekretu, czy też należy uwzględnić plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili wydawania decyzji nadzorczej. To samo pytanie odnosi się do podstaw - dokonywanej współcześnie - oceny możliwości oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Ponadto konieczne jest ustalenie zakresu ciążącego na gminie czy państwie obowiązku restytucji w odniesieniu do gruntów, które ani w 1945 r., ani obecnie, nie były i nie są objęte planem zabudowania czy zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź na to pytanie jest szczególnie doniosła wobec faktu, że obecnie, na skutek utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., z dniem 31 grudnia 2003 r. centrum Warszawy określa się mianem "pustyni planistycznej". Zaledwie 20% powierzchni miasta pokryte jest planami, przy czym poziom ten jest zdecydowanie niższy w odniesieniu do Śródmieścia, którego grunty najczęściej są przedmiotem roszczeń dekretowych. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma poszukiwanie kryteriów, które rozstrzygają o kierunku rozpatrzenia wniosku dekretowego. Nasuwa się pytanie, czy brak planu dla danego gruntu automatycznie przesądza o obowiązku "zwrotu" byłemu właścicielowi. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy największe znaczenie ma relacja między stanem, w którym ziszczona jest negatywna przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania), a przeznaczeniem gruntu na cele użyteczności publicznej. Odpowiedź na powyższe pytania rozstrzyga o rzeczywistym zakresie roszczenia restytucyjnego.

W wyroku z 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98), oceniając konstrukcję art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, NSA stwierdził, że "zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, co implikuje, że jeżeli zachodzi przesłanka, określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa", a zatem - ustanowić prawo rzeczowe na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Dalej NSA uznał, że "[w[ przypadku cytowanego przepisu przesłanką jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego". Wobec ustalenia w toku postępowania nadzorczego, że odmowna decyzja dekretowa z 1953 r. nie miała oparcia w ogólnym planie zabudowania z 1931 r., NSA podzielił stanowisko organu nadzorczego i uznał, że "odmowa przyznania prawa własności czasowej poczytana być musiała za rażące naruszenie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu (...) w powiązaniu z zapisem wskazanego planu, odnoszącym się do ww. nieruchomości". Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, odbudowę i zabudowę, NSA uznał za okoliczności pozbawione znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji z 1953 r. Warto też zaznaczyć, że sąd - oceniając podstawę prawną decyzji wydanej w 1953 r., do której miał zastosowanie art. 54 ustawy z 1958 r. - pominął wprowadzone tą ustawą przesłanki odmowy ustanowienia prawa, a rozstrzygając na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego - zdaniem Trybunału - nie uwzględnił wszystkich jego elementów (por. cz. III pkt 3.4. i 3.5. uzasadnienia). Takie, w pewnym sensie ahistoryczne i pozasystemowe, ujęcie przesłanek roszczenia restytucyjnego zostało przełamane w licznych późniejszych judykatach.

W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08) NSA przyjął, że podstawy do stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej "należy rozstrzygać według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji". NSA słusznie podkreślił doniosłość tego założenia, w świetle zmian stanu prawnego, w szczególności wobec wejścia w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) i ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Z cytowanej uchwały NSA wynika w sposób niewątpliwy, że ocena, czy przy wydawaniu odmownej decyzji dekretowej nie wystąpiła wada wskazana (obecnie) w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być dokonywana z uwzględnieniem planu zagospodarowania obowiązującego w chwili jej wydawania, a nie w chwili składania wniosku dekretowego. Doniosłą konsekwencją tej tezy, jest uznanie, że - z jednej strony - istnieją podstawy do unieważnienia decyzji podejmowanych w przeszłości, jeśli ignorowały ustalenia wówczas obowiązujących planów zagospodarowania, z drugiej jednak strony - istnieją podstawy do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, gdy wniosek dekretowy jest rozpoznawany współcześnie, a użytkowanie wieczyste byłego właściciela nie da się pogodzić z aktualnym planem zagospodarowania.

Okolicznością szczególnie często powoływaną jako uzasadnienie wydania odmownej decyzji dekretowej i - w konsekwencji - będącą wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądowych jest przeznaczenie lub wykorzystywanie gruntu na cele szeroko rozumianej użyteczności publicznej.

Przed prezentacją orzecznictwa dotyczącego tej kwestii Trybunał uznaje za konieczne przypomnienie, że pod rządem ustawy z 1958 r., która obowiązywała niemal 27 lat (do wejścia w życie ustawy z 1985 r., czyli do 1 sierpnia 1985 r.), katalog przyczyn odmowy ustanowienia prawa rzeczowego na rzecz byłego właściciela gruntu warszawskiego był znacznie rozszerzony w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a pierwszą z wyliczonych przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego stanowiła niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej (art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Ta przyczyna odmowy znajdowała zastosowanie także do decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy (art. 54 ust. 2 ustawy z 1958 r.). W konsekwencji przeznaczenie gruntu na wskazane cele stanowiło doniosłą prawnie podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w decyzjach wydawanych do 1985 r.

Dokonując oceny ważności decyzji z tego okresu, sądy początkowo przyjmowały, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 54 ustawy z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01, niepubl.; 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04). Takie stanowisko zostało powtórzone w wyroku NSA z 15 lipca 2015 r., I OSK 2663/13). Natomiast w wyrokach z 25 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1293/13) oraz z 9 października 2015 r., I OSK 142/15) NSA przyjął, że przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych po wejściu w życie ustawy z 1958 r. art. 54 tej ustawy miał zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji. Innymi słowy, w pełni "legalną" przyczyną nieuwzględnienia wniosku dekretowego mogła być każda z okoliczności wskazanych w art. 3 ustawy z 1958 r., a to znaczy, że w okresie obowiązywania ustawy z 1958 r. zakres restytucji naturalnej, mającej podstawę w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, uległ znacznemu zawężeniu. W konsekwencji współcześnie - niezależnie od istnienia planu zagospodarowania - nie ma podstaw do kwestionowania ważności odmownych decyzji dekretowych wydawanych do 1985 r., rzecz jasna - jeśli były zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami. W ocenie Trybunału, wykorzystanie gruntu na cele wskazane w ustawie z 1958 r. w okresie jej obowiązywania (zwłaszcza na cele użyteczności publicznej) nie powinno pozostać bez wpływu na ocenę ważności odmownych decyzji dekretowych podejmowanych także po uchyleniu ustawy. Obowiązywanie przez tak długi okres przepisów istotnie ograniczających roszczenia dekretowe nie może być ignorowane, gdyż rozstrzyga o legalności działań administracji.

Wpływ przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej na możliwość realizacji roszczenia restytucyjnego byłego właściciela tego gruntu był przedmiotem kilku orzeczeń. W wyroku z 6 lipca 2004 r., OSK 352/04) NSA przyjął, że "[w] sytuacji gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej". Jednak zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), "[p]rzeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu (...)". W uchwale tej NSA odszedł od własnego poglądu i przeciwstawił się stanowisku wyrażanemu wcześniej przez sądy (także przez WSA w sprawie, na tle której zapadła uchwała NSA). W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca - w chwili wydawania kwestionowanej decyzji dekretowej - dopuszczał realizację celów użyteczności publicznej, ściśle związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, przez podmioty spoza administracji publicznej. W konsekwencji, zdaniem NSA: "nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez właściciela z ustaleniami planu". Przyjęcie takiego apriorycznego założenia, w ocenie NSA, pozostaje też w sprzeczności z koniecznością zawężającej interpretacji wprowadzonych dekretem "rewolucyjnych" ograniczeń prawa własności. NSA podkreślił, że możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z realizacją celu publicznego należy oceniać według kryteriów obiektywnych.

Przykładem zastosowania wskazanej przez NSA metody oceny niezbędności gruntu na cele użyteczności publicznej może być wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2012 r., I SA/Wa 816/12), w którym przyjęto, że: "[j]eśli grunt nieruchomości przeznaczony był pod budynki wykorzystywane na siedzibę centralnych organów administracji państwowej, to funkcja jaką w ramach tej użyteczności na gruncie miała być realizowana - administracja publiczna - która ze swej istoty nie mogła być wykonywana przez podmioty prywatne, wykluczała możliwość uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli nieruchomości i przyznania im prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu (...)". Tak samo sądy oceniają przypadki, gdy grunt jest przeznaczony na potrzeby działalności dyplomatycznej (por. wyrok z 26 listopada 2009 r., I OSK 222/09, w którym NSA utrzymał w mocy odmowę przyznania użytkowania wieczystego byłemu właścicielowi gruntu, który częściowo został sprzedany Państwu Norweskiemu, a częściowo oddany w użytkowanie wieczyste rządowi Finlandii).

Zdaniem TK, w przywołanej uchwale 7 sędziów I OPS 5/08) NSA słusznie podkreślił wagę kryterium niezbędności gruntu dla realizacji celu publicznego, które powinno decydować o treści decyzji dekretowej. Niewątpliwe jest też, że niezbędność tę należy oceniać obiektywnie, na potrzeby konkretnej sprawy, tj. uwzględniając cel publiczny, o który chodzi, charakter i położenie nieruchomości itp. Przypadki niezbędności gruntu dla realizacji celu użyteczności publicznej nie ograniczają się jednak do sytuacji, gdy - jak w przywołanych wyrokach - nieruchomość jest wykorzystywana jako siedziba administracji centralnej lub przedstawicielstwa obcego państwa. Trzeba pamiętać, że wykonywanie kompetencji przez administrację publiczną jest jej prawnym obowiązkiem. Obiektywna ocena niezbędności musi uwzględniać uwarunkowania prawne wykonywania zadań publicznych i nie oznacza bezwzględnego priorytetu uprawnienia z art. 7 dekretu warszawskiego przed zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przy przeprowadzaniu tej oceny trzeba uwzględnić, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne, podczas gdy osoby prywatne wolne są od takiego obowiązku. Dlatego, choć - jak to założył NSA w uchwale, sygn. akt I OPS 5/08 - teoretycznie także osoba fizyczna może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (np. przedszkola czy placu zabaw), nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. Jest oczywiste, że prywatny właściciel gruntu, zwłaszcza położonego w centrum stolicy, oczekuje zysku związanego z możliwością dysponowania gruntem. W konsekwencji ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wreszcie nie należy zapominać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji realizacja celu publicznego może uzasadniać odjęcie własności nieruchomości. Trudno wskazać racje, które przemawiałyby za silniejszą ochroną roszczenia dekretowego przez bardziej restrykcyjne ujmowanie przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, aniżeli ma to miejsce w odniesieniu do dokonywanych współcześnie wywłaszczeń.

W ocenie TK, dążąc do ustalenia rzeczywistego, ukształtowanego w praktyce, zakresu dekretowego roszczenia restytucyjnego, nie można poprzestać na analizie zgodności korzystania z gruntu przez byłego właściciela z planem zagospodarowania. Trybunał odnotowuje, że sądy - niezależnie od istnienia lub ustaleń planu zagospodarowania - rozszerzają dekretową przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na sytuacje, gdy zwrot gruntu byłemu właścicielowi nie da się pogodzić z faktycznym jego wykorzystywaniem. Liczne orzeczenia przyjmują, że przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (np. wyroki: NSA z 30 marca 2011 r., I OSK 796/10; WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r., I SA/Wa 1762/11). Jak przyjęto w wyroku NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1874/10), organ administracji obowiązany jest odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (...) "także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości zaszły takie zmiany, że nie jest możliwy podział wzniesionego później budynku w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej". Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 27 października 2011 r., I SA/Wa 408/11) uznano, że "[p]rzeszkodą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretu (...) może być fakt, że na gruncie, do którego dotychczasowy właściciel domaga się ustanowienia tego prawa, znajduje się budynek wybudowany przez użytkownika wieczystego i stanowiący jego własność jako odrębna od gruntu nieruchomość". Orzecznictwo dotyczące wpływu zabudowy gruntu przez osobę trzecią na możliwość restytucji naturalnej jest szerzej przedstawione w kolejnym punkcie analizy.

Określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i "jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu; verba legis: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu". Przepis uprawnia do złożenia wniosku także osoby "ich prawa reprezentujące", w tym wypadku nie stawiając wymogu posiadania nieruchomości. Z porównania określenia obu kategorii uprawnionych wynika, że druga kategoria uprawnionych do zgłoszenia wniosku obejmuje przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (uprawnieni formalnie) właścicieli i ich następców prawnych (uprawnieni materialnie), którzy - dla skuteczności wniosku - musieli być posiadaczami gruntu.

TK dostrzega, że wymaganie, by wnioskodawca "był w posiadaniu gruntu" pozostaje w pewnej sprzeczności z określeniem - w tym samym przepisie - początku biegu terminu prekluzyjnego do złożenia wniosku, wyznaczonego przez "dzień objęcia w posiadanie gruntu przez gminę". Poprzestając na językowej interpretacji przepisu należałoby powiedzieć, że albo termin nie zaczął jeszcze biec, gdyż dotychczasowy właściciel jest w posiadaniu gruntu, ale wtedy składanie wniosku dekretowego byłoby przedwczesne, albo - jeśli gmina objęła już grunt w posiadanie - wniosek dotychczasowego właściciela o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego z założenia nie może być uwzględniony, gdyż nie jest spełniony dekretowy warunek bycia w posiadaniu nieruchomości. Sprzeczność tę można usunąć, uwzględniając, że "objęcie gruntu w posiadanie" przez gminę następowało przez akt formalny, a mianowicie - podane do publicznej wiadomości ogłoszenie Zarządu Miejskiego (por. § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, Dz. U. Nr 6, poz. 43), nie zaś przez fizyczne objęcie rzeczy we władanie przez służby miejskie. Grunt mógł zatem pozostawać we władaniu faktycznym dotychczasowego właściciela, który z niego korzystał, mimo dokonania przez gminę formalnego aktu objęcia go w posiadanie, co odpowiada rozróżnieniu posiadania zależnego i samoistnego (art. 336 k.c.). Występowanie takich sytuacji w praktyce potwierdzają orzeczenia, w których sądy wyraźnie aprobują sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. SN w uchwale z 11 marca 1971 r., III CZP 99/70 uznał, że "[b]yłemu właścicielowi gruntu, stanowiącego własność Państwa z mocy dekretu (...), którego wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), złożony we właściwym terminie, nie został załatwiony, przysługuje prawo korzystania z tego gruntu, jeżeli pozostaje on w tym gruncie w faktycznym związku gospodarczym, a grunt ten nie został przekazany przez organ administracji państwowej osobie trzeciej". W uzasadnieniu uchwały SN odnotował, że: "[w] licznych wypadkach dotychczasowi właściciele władają nadal gruntami, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia". W dalszym ciągu SN przyjął, że: "[o]soba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu - ma pozycję posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 k.c.". Potwierdzeniem faktu, że stan posiadania nieruchomości będącej własnością publiczną może być długotrwały, a w pewnym momencie może być uznany za posiadanie samoistne, jest postanowienie SN z 10 lipca 2014 r, I CSK 533/13), w którym sąd ten - po przytoczeniu wprost zacytowanej wyżej uchwały z 1971 r. - dopuścił możliwość nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, zarówno przez byłych właścicieli i ich następców prawnych, których roszczenia nie zostały zaspokojone, a których SN uznał za posiadaczy samoistnych w złej wierze (np. postanowienie SN z 5 grudnia 2007 r., I CSK 300/07), jak i osoby trzecie, które nie zostały dotknięte działaniem dekretu warszawskiego, a faktycznie władają gruntem.

W ocenie TK, mimo pewnej - w istocie pozornej - sprzeczności zawartej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, sformułowanego w tym przepisie warunku posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pomijać w toku ustalania kręgu uprawnionych. Jak wynika z wniosku i pism procesowych uczestników postępowania, warunek ten, istotnie wpływający na zakres zastosowania dekretowego roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, nie został dostrzeżony przez Wnioskodawcę i uczestników postępowania. TK nie ustala, czy jest on brany pod uwagę w praktyce organów administracji rozpatrujących wnioski dekretowe i oceniających zapadłe w przeszłości decyzje odmowne. Nawet jeśli organy administracji rozstrzygające o uwzględnieniu wniosków o przyznanie użytkowania wieczystego pomijały tę przesłankę przy podejmowaniu decyzji, nie może być ona pominięta w toku oceny konstytucyjnej kwestionowanego art. 214a u.g.n., gdyż wpływa zasadniczo na zakres zarzucanego przez wnioskodawcę naruszenia prawa (wywłaszczenia).

Niezależnie od zastrzeżeń dotyczących spójności art. 7 dekretu warszawskiego, nie sposób zaprzeczyć, że z treści tego przepisu wynika pewna koncepcja roszczenia restytucyjnego. Prawodawca przyznał je tylko osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych). Przyznanie roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego osobie będącej w posiadaniu gruntu służyło utrwaleniu stanu faktycznego przez uzgodnienie z nim - na powrót - stanu prawnego całej nieruchomości. A contrario należy uznać, że w założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli - z różnych względów - nie władał gruntem. Fizyczne przejmowanie gruntu przez służby miejskie (państwowe) służyło przede wszystkim odbudowie i rekonstrukcji miasta. Obejmowanie faktycznego władztwa nad nieruchomościami przez osoby trzecie, nie tylko przez miasto, mogło być też związane z losami konkretnych właścicieli, którzy - ze względu na nieobecność - nie wykonywali tego władztwa i dopiero ich następcy prawni domagają się restytucji.

TK stwierdza, że waga pozytywnej przesłanki roszczenia restytucyjnego, jaką jest posiadanie gruntu, zwiększa się w miarę upływu czasu, a to ze względu na funkcjonowanie w porządku prawnym instytucji dawności, w szczególności - zasiedzenia. Zasiedzenie jako pierwotny, tj. niezależny od woli zainteresowanych, sposób nabycia własności, szczególnie doniosłą rolę odgrywa w odniesieniu do nieruchomości, gdyż służy wyjaśnieniu ich stanu prawnego, będącego podstawą gospodarowania nimi, dokonywania inwestycji itd. O roli zasiedzenia TK miał okazję wypowiedzieć się w wyroku z 14 grudnia 2005 r., SK 61/03, w którym uznał, że art. 172 k.c., regulujący przesłanki zasiedzenia nieruchomości, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Warto podkreślić, że TK nie podzielił zarzutu skarżących, jakoby ustawodawca pominął w tym przepisie warunek nabycia własności w postaci wpisu nowego właściciela do księgi wieczystej i uznał, że określone w kontrolowanym przepisie przesłanki nabycia własności są kompletne, a stanowią je - wyłącznie - samoistne posiadanie i upływ czasu: 20 lat, gdy posiadacz jest w dobrej wierze, i 30 lat - w wypadku złej wiary. Nawiązując do tego wyroku w rozpatrywanej obecnie sprawie, TK zwraca uwagę, że im dłużej poprzedni właściciel gruntu nie wykonuje władztwa, tym większe jest prawdopodobieństwo utrwalania się praw podmiotu, który gruntem faktycznie włada i inwestuje, gdyż - nawet nie będąc właścicielem - oczekuje nabycia prawa. Co więcej, TK podkreśla, że nawet gdyby gmina czy państwo nie były właścicielami gruntu z mocy dekretu, to - w świetle aktualnego stanowiska SN (por. uchwała z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07, postanowienie z 9 kwietnia 2015 r., V CSK 410/14) - władając gruntem od końca lat 40. ubiegłego wieku, mogłoby uzyskać tytuł własności na skutek zasiedzenia.

Podsumowując ten fragment analizy, TK stwierdza, że uwzględnienie jej wyników prowadzi do modyfikacji powtarzanej często tezy, leżącej także u podstaw wniosku, że jedynym warunkiem restytucji naturalnej przewidzianym w art. 7 dekretu warszawskiego była niesprzeczność z planem zabudowy, którą można określić jako przesłankę negatywną. Wbrew tej obiegowej interpretacji, jak słusznie ujął to NSA w wyroku z 17 stycznia 2002 r., I SA 1482/00), "przesłanki wymienione w treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu", czyli "przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela to:

- posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie,

- korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego)".

Zdaniem Trybunału, wyodrębnienie przesłanki pozytywnej - posiadania gruntu w chwili wystąpienia z wnioskiem - rzutuje zasadniczo na określenie kręgu podmiotów, którym może przysługiwać uprawnienie restytucyjne na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i tym samym - na podstawy odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Spostrzeżenie to zostanie wykorzystane w toku oceny konstytucyjnej kwestionowanego przepisu.

Koniecznym, logicznym warunkiem oczekiwania realizacji (jakiegokolwiek) roszczenia jest fizyczna i prawna możliwość uczynienia mu zadość. Jeśli realizacja konkretnego żądania osoby uprawnionej nie jest możliwa, prawo przewiduje zwykle inne środki zaspokojenia interesu uprawnionego. Przesłanka w postaci prawnej możliwości (dopuszczalności) ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu, choć nie jest wprost wyrażona w art. 7 dekretu warszawskiego, niewątpliwie stanowi jego logiczne założenie. Przepis ten musi zakładać, że uczynienie zadość roszczeniu dotychczasowego właściciela (spełnienie świadczenia restytucyjnego) jest możliwe w sensie prawnym, tj. istnieje przedmiot świadczenia (nieruchomość gruntowa), a ponadto - gmina czy państwo mogą nią rozporządzić zgodnie z żądaniem uprawnionego, tj. ustanowić na jego rzecz użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do tych niewysłowionych w przepisie warunków uwzględnienia roszczenia, trzeba pamiętać, że zgodnie z ustawową definicją "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty)" (art. 46 § 1 k.c.). O ile jest oczywiste, że grunt, jako część powierzchni ziemskiej, zawsze istnieje fizycznie (nie może zaginąć), o tyle - na tle cytowanego przepisu - prawny byt nieruchomości gruntowej połączonej z innym gruntem (zwłaszcza włączonej do wspólnej księgi wieczystej) jest kwestią wątpliwą. Gdy zaś chodzi o rozporządzenie gruntem (zachowującym swą "tożsamość") przez podmiot publiczny na rzecz byłego właściciela, jest ono możliwe prawnie tylko pod warunkiem, że podmiot ten sam jest nadal właścicielem oraz że na gruncie nie ustanowił dotąd użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Bez spełnienia wskazanych warunków, z prawnego punktu widzenia uczynienie zadość roszczeniu z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez gminę czy państwo nie jest możliwe; po stronie podmiotu zobowiązanego zachodzi tzw. następcza niemożliwość świadczenia (nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet). W takiej sytuacji może powstać odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu publicznego, nie zmienia to jednak oceny, że samo świadczenie restytucyjne nie może być spełnione.

Zdaniem Trybunału, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące podstawy prawne weryfikacji decyzji administracyjnych są kompatybilne z cywilnoprawną koncepcją niemożliwości świadczenia i pozwalają na pełne uwzględnienie wskazanych wyżej konsekwencji zmian statusu prawnego nieruchomości. Zasadnicze znaczenie ma treść art.156 § 1 pkt 5 i art. 156 § 2 k.p.a. Z pierwszego z przepisów wynika, że decyzja administracyjna, która była niewykonalna w dniu jej wydania, jeśli jej niewykonalność ma charakter trwały, dotknięta jest wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Drugi przepis stanowi, że nie można unieważnić decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Każdy z tych przepisów jest wystarczającą przyczyną nieuwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji, gdy grunt znacjonalizowany w 1945 r. stracił swą tożsamość prawną, nie jest już własnością gminy lub państwa lub jest obciążony użytkowaniem wieczystym ustanowionym na rzecz osoby trzeciej. W takiej sytuacji - po pierwsze - art. 156 § 2 k.p.c. przemawia przeciwko stwierdzeniu nieważności wydanej w przeszłości odmownej decyzji dekretowej, po drugie zaś - jeśli taka decyzja nadzorcza już zapadła - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi przeszkodę do ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela. Organ nie może bowiem wydać decyzji, która - według znanych mu okoliczności - jest trwale niewykonalna.

Szczególnie doniosłe znaczenie dla sądowych rozstrzygnięć zapadających w sprawach dekretowych ma ocena wpływu, jaki - na możliwość uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego - wywiera fakt sprzedaży gruntu lub oddania go w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Okoliczność ta była oceniana przez pryzmat art. 156 § 2 k.p.a., tj. sądy wypowiadały się, czy jej wystąpienie jest równoznaczne z wywołaniem przez odmowną decyzję dekretową nieodwracalnego skutku prawnego. TK rezygnuje z ogólnej analizy tej przesłanki w doktrynie i orzecznictwie, koncentrując się wyłącznie na tych judykatach, które dotyczą roszczeń dekretowych, gdyż tylko one mają wpływ na rzeczywisty zakres tych roszczeń.

W uchwale 7 sędziów z 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96) NSA przyjął: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu (...), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.". W uzasadnieniu uchwały NSA odwołał się do licznych wcześniejszych orzeczeń własnych oraz orzeczeń SN, z których wynika, "że przyjęte w nich stanowisko oparte zostało na ogólnym założeniu, iż prawo użytkowania gruntów warszawskich ustanowione na rzecz osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego)". Dotychczasowe stanowisko NSA uznał jednak za błędne. Zdaniem NSA zawarcie umowy notarialnej o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi przeszkodę (nieodwracalny skutek) w stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej o ustanowieniu tego prawa na rzecz konkretnej osoby. Innymi słowy, jeśli już doszło do zawarcia umowy, nie można wzruszyć (unieważnić) poprzedzającej tę umowę decyzji administracyjnej (podobne stanowisko wynika z uchwały 5 sędziów z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 47/98, Lex nr 657416). NSA nie na dopatrzył się natomiast tego rodzaju zależności między prawem osoby trzeciej a decyzją dekretową; unieważnienie tej ostatniej nie jest więc wykluczone, mimo oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie wdając się w polemikę z argumentami wyrażonymi w uzasadnieniu cytowanej uchwały, TK stwierdza, że może ona mieć znaczenie tylko w odniesieniu do użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób trzecich przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 29 września 1990 r., gdyż tylko w tym okresie prawo to powstawało dwuetapowo, tj. umowa notarialna musiała być poprzedzona decyzją administracyjną.

Odmienne stanowisko wynika z późniejszych orzeczeń NSA. W wyroku z 24 maja 2013 r., I OSK 2168/11) NSA uznał, że; "[o]ddanie gruntów - przejętych w trybie dekretu (...) - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 tego dekretu". Takie stanowisko wyraził wcześniej WSA w Warszawie w wyroku z 27 października 2011 r., I SA/Wa 408/11. W cytowanej tezie wyroku NSA I OSK 2168/11 znalazło się też ogólne stwierdzenie, zgodnie z którym "[p]rzedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w przepisie art. 7 ust. 2 (...) mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje żadne prawo". Do tej myśli nawiązuje wprost wyrok z 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2224/12), w którym NSA - podkreślając obowiązujący cywilnoprawny, sądowy tryb rozwiązywania umowy użytkowania wieczystego - przyjął, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do ingerowania w prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz osoby trzeciej, a w konsekwencji - jego istnienie musi uznać za podstawę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu warszawskiego. W tezie tego wyroku znalazło się też ogólne stwierdzenie, że "odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu może nastąpić także z przyczyn innych niż dekretowe".

Podsumowując ten fragment analizy orzecznictwa sądowego, TK stwierdza, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim w procesach dekretowych powinien być brany pod uwagę zarówno jako przeszkoda do stwierdzenia nieważności zapadłej w przeszłości odmownej decyzji dekretowej (gdy traktowany jest jako dowód wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.), jak i jako przyczyna odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela przy rozpatrywaniu wniosku opartego na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, czy to dotąd nierozpatrzonego, czy to rozpatrywanego ponownie na skutek unieważnienia pierwotnej decyzji. Z przeglądu orzecznictwa wynika, że nastąpiła zmiana podejścia sądów administracyjnych do prawa osoby trzeciej do gruntu, w każdej z dwu ról, jakie to prawo może odgrywać. Po początkowym negowaniu wpływu użytkowania wieczystego gruntu przez osobę trzecią na stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, a także - możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela, obecnie, w drugiej dekadzie XXI w., sądy traktują ten fakt jako przypadek wywołania przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowi przeszkodę do jej unieważnienia, a także - jako przesłankę negatywną uzasadniającą nieuwzględnienie roszczenia dekretowego.

Przedstawione stanowisko orzecznictwa ma pełne uzasadnienie zarówno w założeniach ogólnych, dotyczących prawnej możliwości uczynienia zadość roszczeniu, jak i w procedurze administracyjnej. Z punktu widzenia oceny dokonywanej przez Trybunał, najważniejszy jest jednak konstytucyjnoprawny aspekt odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego.

Zasadnicze znaczenie dla określenia dopuszczalnych granic rozstrzygnięć nadzorczych (odnoszących się do zapadłych w przeszłości odmownych decyzji dekretowych), jak i obecnie podejmowanych decyzji w sprawie roszczenia restytucyjnego ma wyrok TK z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, w którym TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu TK zwrócił uwagę na konflikt między zasadą praworządności, która wymaga wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętych rażącymi wadami prawnymi, a zasadą ochrony praw nabytych (ekspektatywy) i zaufania do prawa. TK uznał, że zasada praworządności nie przemawia za rozwiązaniem umożliwiającym wzruszenie decyzji administracyjnej, która przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, a na jej podstawie określone podmioty uzyskały prawa, zwłaszcza gdy stwierdzenie nieważności ma się opierać na niedookreślonej przesłance rażącego naruszenia prawa. TK stwierdził wreszcie, że "stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego".

Choć w stanie faktycznym, na tle którego zapadł przywołany wyrok TK, rozstrzygnięcie działało na korzyść byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, sformułowana w nim teza ma znaczenie ogólne. Wyrok stwierdza bowiem istnienie niezgodnego z Konstytucją pominięcia legislacyjnego i zobowiązuje ustawodawcę do uzupełnienia unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, zapewne treści jego art. 156, przez wprowadzenie nowej, dodatkowej, przesłanki wyłączającej dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po upływie długiego okresu od jej wydania. TK uwzględnił zarówno przyczynę potencjalnego stwierdzenia nieważności ("rażące naruszenie prawa"), która - po wielu latach od wydania decyzji - może budzić wątpliwości, jak i stan prawny powstały na skutek wydania wadliwej decyzji. Tym samym TK wypowiedział się za koniecznością stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego w odległej przeszłości, choćby jego podstawą była wadliwa decyzja administracyjna. Ogólne założenie, na którym opierają się rozwiązania prawnomaterialne i proceduralne (zarówno w prawie administracyjnym, jak i cywilnym), przyjmujące, że nieważność czynności konwencjonalnej działa z mocą wsteczną, tj. pociąga za sobą skutek ex tunc, musi być - w ocenie TK - ujmowane elastycznie, z uwzględnieniem wymagania bezpieczeństwa prawnego i praw innych osób. Postulat ten jest szczególnie doniosły w dziedzinie szeroko pojętego obrotu nieruchomościami, gdyż - jak wskazują liczne instytucje prawne, zwłaszcza prawa rzeczowego z systemem ksiąg wieczystych i rękojmią wiary publicznej - stabilizacja stosunków własnościowych w tym zakresie ma znaczenie dla rozwoju gospodarczego państwa czy miasta.

Trybunał zwraca uwagę, że przywołany wyrok znajduje pełne zastosowanie do wypadków, gdy gmina bądź państwo dokonały w przeszłości rozporządzenia nieruchomością, przejętą na podstawie dekretu, warszawskiego na rzecz osoby trzeciej. W takiej sytuacji, przeciwko uwzględnieniu roszczenia restytucyjnego byłego właściciela nieruchomości przemawia nie tylko niemożliwość prawna ustanowienia użytkowania wieczystego, ale sprzeciwia się temu także aksjologia Konstytucji. Uczynienie zadość roszczeniu dekretowemu wymagałoby bowiem pozbawienia praw innej osoby, destabilizując w ten sposób stan prawny nieruchomości.

W wyroku o sygn. P 46/13 TK nie wskazał okresu, po którym należałoby odstąpić od stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej. Jednak nie bez znaczenia - zwłaszcza w rozpatrywanej sprawie - jest okoliczność, że stan faktyczny, na tle którego zapadło rozstrzygnięcie, dotyczy roszczeń dekretowych. TK stwierdza, że gdyby ustawodawca wykonał wyrok o sygn. P 46/13 i ustanowił przepis ograniczający w czasie dopuszczalność wydawania rozstrzygnięć nadzorczych prowadzących do unieważnienia decyzji administracyjnej, problem konstytucyjny poddany Trybunałowi do rozstrzygnięcia w obecnie rozpatrywanej sprawie w znacznej mierze byłby nieaktualny. Mogłoby się bowiem okazać, że odmowne decyzje dekretowe, podejmowane kilkadziesiąt lat temu, współcześnie nie podlegają już unieważnieniu. Tym samym istotnemu zmniejszeniu uległaby liczba przypadków, gdy - współcześnie - ponownie zgłaszane są roszczenia dekretowe.

Podsumowując prezentację rozstrzygnięć sądowych na tle art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, TK odnotowuje pewną chwiejność orzecznictwa w sprawach dotyczących przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, która w praktyce prowadzi do faktycznej nierówności podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji prawnej. W ocenie Trybunału, mimo wskazanych wahań judykatury, można jednak dostrzec wyraźną tendencję do poszerzenia zakresu okoliczności uzasadniających odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego. Chodzi - po pierwsze - o uwzględnianie aktualnego w chwili wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia gruntu na cele użyteczności publicznej oraz - po drugie - o uwzględnienie istnienia "trwałych" praw rzeczowych osób trzecich do gruntu (własności i użytkowania wieczystego).

Nawiązując bezpośrednio do cytowanych tez orzeczeń sądowych, a także własnych wyroków, m.in. w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zasiedzenia i ograniczenia w czasie wzruszalności decyzji administracyjnej, Trybunał stwierdza, że w świetle bogatego orzecznictwa dotyczącego roszczeń dekretowych trudno uznać, by - jak twierdzi Wnioskodawca - kwestionowany art. 214a u.g.n. "wprowadza[ł] nieznane dotychczas przesłanki odmowy uwzględnienia wniosków dekretowych na rzecz osób uprawnionych" (s. 9 wniosku). Wszystkie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela występowały w sprawach rozpatrywanych przez sądy. Prawdą jest natomiast, że w praktyce nie zawsze były traktowane jako podstawa wydania decyzji odmownej. Zdaniem Trybunału, dotychczasowe ustalenia dowodzą już jednak dostatecznie, że teza Wnioskodawcy, jakoby art. 214a u.g.n. był "kolejną próbą ograniczenia uprawnień byłych właścicieli poprzez wprowadzenie bardzo znaczącego rozszerzenia przesłanek odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego w porównaniu do stanu prawnego wynikającego z dekretu warszawskiego" (s. 8 wniosku), jest oderwana od stanu prawnego ukształtowanego w ciągu 70 lat, jakie upłynęły od wydania dekretu warszawskiego. Kwestionowany we wniosku art. 214a u.g.n. wyraża dążenie ustawodawcy do ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu warszawskiego.

Jako podsumowanie rozwoju judykatury i własnych ustaleń Trybunał uznaje za celowe zacytowanie tezy wyroku WSA z 1 lipca 2010 r., I SA/Wa 731/10, w którym czytamy:

"1. Nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu (...) z obowiązującego systemu prawa. Aktualnie przepisy tego aktu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego dekret ten jest częścią. Brak jest podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

2. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu (...) nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa.

3. Organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (...)".

Wyrok TK z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15

Standard: 3690