Wyrok z dnia 2014-04-09 sygn. I SA/Wa 128/14

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.

Uzasadnienie

I SA/Wa 128/14

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. [...], którym przywrócono J. S. i Z. S. termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip.[...]..

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona numerem hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność J. S. w ¼ części oraz Z. S. w ¾ części na podstawie aktu kupna z dnia [...] lipca 1930 r., co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 1948 r.

W dniu 19 lipca 1948 r. J. S. i Z. S. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Równocześnie dawni właściciele złożyli wniosek o przywrócenie terminu.

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1948 r., [...], Prezydent [...] przywrócił dawnym właścicielom termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], pod warunkiem zaakceptowana i przyjęcia promesy Zarządu Miejskiego zobowiązującej do odbudowy znajdującego się na posesji budynku do 31 grudnia 1949 roku.

Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1953 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło przyznania byłym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, z racji stwierdzenia że warunek nie został spełniony.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1953 r., wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W. o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy. ul. [...].

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2010 r. Prezydent [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta [..] z dnia [...] sierpnia 1948 r. przywracającego termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W dniu [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, iż termin z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nie jest przywracalny. Wobec czego orzeczenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a tym samym zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Z. S., reprezentowany przez adwokata. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż żaden obowiązujący w roku 1948 przepis nie zakazywał przywracania terminu dekretowego, ani nie stanowił, że jest to termin zawity. Natomiast zmiana wykładni stosowania prawa nie może być przesłanką do orzekania o niezgodności z prawem. Ponadto podniósł, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podjętej ponad 60 lat temu w kwestii przywrócenia terminu jest absolutnie bezpodstawne.

W dniu 8 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia dokonane przez Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...].

Kolegium podniosło, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz z brzmienia art. 7 dekretu wynika, że brak jest regulacji umożliwiającej przywrócenie 6 miesięcznego terminu na złożenie wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu [...]. W dniu 14 sierpnia 1948 r. żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości przywrócenia terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, a więc jest to termin zawity. Termin zawity jest bowiem terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie przed odpowiednim organem realizacji praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa.

W podsumowaniu Kolegium wskazało, iż wobec powyższego uznanie w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1948 r., że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest przywracalny, podczas gdy jest to termin zawity prawa materialnego powodujący wygaśnięcie prawa, rażąco naruszało prawo i dlatego należało stwierdzić nieważność tego orzeczenia.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r., jak i decyzję ją poprzedzającą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. S. zarzucając obu decyzjom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, oraz art. 6, 7, 8 i 16 kpa jak również zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności art. 2, 21 i 64).

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pogląd obecnie panujący w orzecznictwie, iż termin z art. 7 dekretu jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym ma znaczenie jedynie dla wniosków o przywrócenie terminu składanych po 1996 lub też już złożonych takich wniosków, ale nierozpatrzonych do roku 1996 r. Zgodnie z ustabilizowaną linią orzecznictwa, nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa - wydania aktu indywidualnego (w przeszłości) w oparciu o ówcześnie istniejącą interpretację przepisu, która w czasach późniejszych uległa zmianie i stała się odmienną od obowiązującej (vide: wyrok NSA VSA2998/99,1 SA/Ka 1582/98, VSA 463/99, USA 1387/98, VSA 870/98, VSA 1970/98, IVSA 912/97). Skarżący wskazał ponadto, iż przedmiotem oceny organu po wszczęciu postępowania w sprawie przyznania własności czasowej w tej sprawie powinna stać się wyłącznie merytoryczna ocena okoliczności w świetle regulacji dekretu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r" I OSK 1898/07, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz.35). Podniosła ponadto, iż literalna wykładnia brzmienia art. 7 i 9 dekretu prowadzi wprost do naruszenia wyżej wymienionych zasad konstytucyjnych (art. 2, 21 oraz 64), w związku z czym ten przepis powinien zostać oceniony właściwie przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych termin z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie jest przywracalny. Wobec czego orzeczenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a tym samym zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy orzeczenie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r., którym przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydane zostało na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru, prowadzonym na podstawie art. 156-158 kpa. Celem tego postępowania jest eliminacja z obrotu prawnego aktu administracyjnego obarczonego ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast jego przedmiotem - ustalenie istnienia takich jego wad. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru terminu przewidzianego przepisem art. 7 ust. 1 wspomnianego wyżej dekretu "[...]." Rozstrzygnięcie bowiem tej kwestii w sposób zdecydowany wpływało na treść rozstrzygnięcia merytorycznego.

W pierwszej kolejności, wskazać trzeba, iż systemy prawa posługują się zarówno terminami procesowymi, jak i terminami wypływającymi z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, tj. w określonych sytuacjach strona może ubiegać się o przywrócenie tego rodzaju terminu, którego nie dotrzymała (najczęściej bez własnej winy), o tyle odmiennie wygląda sytuacja w przypadku terminów prawa materialnego, których upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień. Sąd w składzie orzekającym za słuszny uznaje pogląd, wyrażony przez organy obu instancji, a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ma charakter nieprzywracalny - jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. Taka konstatacja wynika wprost z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41-43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidywały przepisy określające dany termin w dacie wydania orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno dekret z dnia 26 października 1945 r. jak i żaden inny przepis prawa nie przewidywał w dacie wydania postanowienia z 1948 r. regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1378/97, niepubl.). Zatem, złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po upływie terminu określonego w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej - i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu. Nie ulega również wątpliwości, iż w takiej sytuacji brak jest możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

Z tych powodów, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko wyrażone przez organy w obu decyzjach, stwierdzających nieważność postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r., którą przywrócono termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone decyzje postąpiło wbrew ugruntowanym poglądom wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreślić trzeba, iż w powołanej wyżej uchwale z dnia [...] października 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jedynie podsumowania obowiązującego poglądu orzeczniczego o prawnomaterialnym charakterze dekretowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do gruntu nieruchomości [...]. Wbrew twierdzeniom skargi, w żadnej mierze uchwała ta nie wykreowała nowego poglądu w tym zakresie, dlatego nie można traktować jej za normatywne źródło sposobu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu [...] (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1227/09, opublikowany orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podanych wyżej powodów, Sąd nie dopatrzył się również podniesionego w skardze naruszenia przepisów Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.