Wyrok z dnia 2011-11-09 sygn. I OSK 1874/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

1. Organ administracji, rozstrzygając wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), obowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości zaszły takie zmiany, iż nie jest możliwy podział wzniesionego później budynku w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby granicom gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej.

2. Rozpoznając wniosek następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości warszawskiej z art. 7 ust. powołanego wyżej dekretu, organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. i Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 731/10 w sprawie ze skargi J.Z. i Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 731/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. (primo voto Z.) i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. C. (obecnie P.), oznaczonego nr hip. 1569, stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr 24, obręb 5-03-09, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Nieruchomość położona przy ul. C., o pow. 1.467 m2, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność L. M. oraz A. M.. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy Warszawa, a następnie na własność Skarbu Państwa, zaś obecnie stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy.

W dniu 19 października 1948 r. dawni właściciele nieruchomości wnieśli w trybie art. 7 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu ww. nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w Warszawie odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej gruntu na rzecz dotychczasowych właścicieli.

Sąd wskazał nadto, iż w trakcie działań wojennych budynki usytuowane przy ul. C., jak również budynki sąsiednie zostały zniszczone. Na przedmiotowym gruncie w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku został wybudowany budynek Pałacu Kultury i Nauki. Obecnie grunt dawnej nieruchomości hip. nr 1569 stanowi część działki nr 24 z obrębu 5-03-09 i znajduje się pod wschodnim skrzydłem Pałacu, w którym siedzibę ma Teatr Dramatyczny. Następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości są obecnie J. M. i Z. Z., co zostało potwierdzone prawomocnymi postanowieniami Sądu Rejonowego w Częstochowie: z dnia [...] grudnia 1995 r., sygn. akt [...]; z dnia [...] czerwca 1989, sygn. akt [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r., zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...], Zarząd m.st. Warszawy odmówił następcom prawnym byłych właścicieli przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejne wydane w niniejszej sprawie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzje z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w następstwie odwołań wnoszonych przez stronę, były również uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], oraz z dnia [...] października 2007 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając po raz kolejny sprawę ponownie odmówił J. M. oraz Z. Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż ustanawiając prawo użytkowania wieczystego w trybie dekretu, należy mieć na względzie obowiązujące przepisy regulujące prawo użytkowania wieczystego i prawo własności. Prezydent wskazał, iż zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. W przypadku, gdy budynki znajdujące się na gruncie wykraczają poza granice gruntu, który ma być oddany w użytkowanie wieczyste musi istnieć możliwość wydzielenia z takich budynków samodzielnego obiektu budowlanego, w granicach mającego powstać użytkowania wieczystego. Prezydent wywodził, powołując się m.in. na znajdujące się w aktach sprawy rzuty architektoniczno budowlane kondygnacji części budynku, iż takie wydzielenie z budynku Pałacu samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe. Przedmiotowa nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia Pałacu Kultury i Nauki, uchwalonym w dniu 9 marca 2006 r. przez Radę m.st. Warszawy nr LXX/2095/2006. Zgodnie z wymienionym planem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem U – tereny zabudowy usługowej, dla których ustala się jako przeznaczenie podstawowe usługi z zakresu handlu detalicznego, biur, administracji, gastronomii, obsługi finansowej, kultury, wystawiennictwa, obsługi turystycznej, hotelarstwa usług pocztowych itp. W § 8 przywołanego planu wskazano także, iż w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustala się m.in. objęcie pełną ochroną wystroju architektonicznego i wyposażenia wnętrz – skrzydła z teatrami Lalka, Dramatyczny i Studio – pomieszczenia na kondygnacjach 1-3. Ponadto organ wskazał, iż Pałac Kultury i Nauki decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2007 r. nr rej. 103/07 został wpisany do rejestru zabytków. W związku z powyższym budynek, a w szczególności jego architektura, wystrój wnętrz i stałe wyposażenie – objęto ścisłą ochrona konserwatorską. W związku z powyższym, wobec braku możliwości dokonania podziału w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej, nie jest możliwe ustanowienie prawa wieczystego do gruntu położonego przy dawnej ul. C..

Odwołanie wnieśli J. M. i Z. Z., żądając uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r. i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, podtrzymując argumentację organu I instancji o braku możliwości wyodrębnienia z budynku Pałacu samodzielnego obiektu budowlanego i tym samym braku możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości i wydzielenia części, którą strona mogłaby uzyskać w drodze ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. i Z. Z. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Zdaniem skarżących wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 1952 r. organ administracji winien rozpatrzyć wniosek dekretowy jedynie w płaszczyźnie art. 7 ust. 2 dekretu. Przepis ten zaś stanowi, że gmina ma obowiązek ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej), jeżeli korzystanie z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela da się pogodzić z postanowieniami planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Tylko więc przesłanki z powołanego przepisu mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a nie wskazywane przez organy administracji obu instancji zdarzenia faktyczne (zabudowa terenu), uniemożliwiająca oddanie nieruchomości. Z tego powodu, zdaniem skarżących, nie została rozpoznana istota sprawy. Skarżący wskazali, iż są gotowi w zamian za użytkowanie wieczyste zabudowanej działki przy P. w Warszawie przyjąć użytkowanie wieczyste gruntu równej wartości użytkowej. Brak oferowania im użytkowania takiej nieruchomości zamiennej stanowił nawet w przeszłości podstawę uchylenia decyzji odmownych w tym względzie wydawanych przez Prezydenta. Ponadto podnieśli oni, iż organy pomijały – z naruszeniem art. 32 k.p.a. – pełnomocnika skarżących, a przecież m.in. na skutek odwołań składanych przez pełnomocnika uchylane były wcześniejsze decyzje odmowne Prezydenta Warszawy. Do pełnomocnika zwracano się w przeszłości o składanie dodatkowych wyjaśnień w zakresie zamierzonego przez skarżących korzystania z nieruchomości. Zdaniem skarżących pominięcie obecnie osoby pełnomocnika stanowi naruszenie przepisów postępowania i było odczytane przez skarżących jako próba ograniczania ich uprawnień procesowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1590/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego co najmniej od 2001 r. następców prawnych dawnych właścicieli gruntów reprezentował pełnomocnik adw. A. K.. W aktach sprawy brak jest wprawdzie pełnomocnictwa udzielonego temu adwokatowi, jednak w toku prowadzonego postępowania zarówno organy jak i strony nie kwestionowały jego umocowania w sprawie. W tej sytuacji pominięcie tego pełnomocnika w toku ponownie prowadzonego postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy i niedoręczenie mu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. stanowi naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej J. M. i Z. Z., wniesionej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 629/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał, iż w aktach sprawy brak jest pisemnych pełnomocnictw udzielonych przez skarżących dla adw. A. K. W okolicznościach sprawy dotychczas ujawnionych nie można było zasadnie wywieść, iż nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ponownie przytoczył ustalenia organów odnośnie zabudowania przedmiotowej nieruchomości skrzydłem Pałacu Kultury i Nauki i objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia Pałacu Kultury i Nauki, uchwalonym w dniu 9 marca 2006 r. przez Radę m.st. Warszawy nr LXX/2095/2006. Sąd wskazał też, iż w przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podkreślono nadto, że przewidziane w dekrecie rozporządzenie, które regulować miało kwestię przyznania i wypłaty odszkodowania za grunty i budynki przejęte w trybie dekretu, nigdy nie zostało uchwalone. Od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat. Na tę regulację prawną zaczęły "nakładać się" następne uregulowania prawne, np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego z 1964 r. (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach, dotyczących gruntów objętych dekretem, kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu nieruchomości warszawskiej.

Sąd I instancji wskazał, iż wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że na przedmiotowym gruncie nie stoi budynek wzniesiony przez poprzednich właścicieli nieruchomości warszawskiej, lecz wybudowany w latach pięćdziesiątych Pałac Kultury i Nauki. Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent Warszawy obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 K.c. Sąd zwrócił także uwagę na stanowisko zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III CZP 136/06, w której stwierdzono, że podział pionowy budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki. Sprzedawane budynki muszą w całości znajdować się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczystej, jeśli zaś budynki wykraczają poza granice gruntu, musi być możliwość wydzielenia z nich samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego. Podział budynku musi odpowiadać warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zauważył, iż organy działające w sprawie ustaliły, co znalazło potwierdzenie w dokumentach zebranych w aktach administracyjnych, że w miejscu przecinania się ścian przez granice nieruchomości hip. 1539 nie ma pełnych ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Sąd podkreślił nadto, że stosownie do art. 93 ust. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z kolei z art. 93 ust. 3b wynika, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Sąd I instancji wskazał też, iż możliwość dochodzenia roszczeń o przyznanie nieruchomości zamiennej, o jakiej mowa była w art. 7 ust. 4 dekretu, wygasła na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 z późn. zm.). Przepis ten stanowił jednoznacznie, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu. To, że przepis ten obecnie nie obowiązuje nie ma legislacyjnego znaczenia, ponieważ roszczenia wygasły i żaden późniejszy przepis nie cofnął tego skutku.

Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną w sprawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. wnieśli J. M. i Z. Z., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 500, poz. 279 z późn. zm.) dalej zwanego "dekretem" poprzez stwierdzenie braku podstaw do przyznania skarżącym prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu położonego w Warszawie przy ul. C. (obecnie P.) oznaczonego nr hip.1539, stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr 24, obręb 5-03-09 dla której ustanowiona jest księga wieczysta KW nr [...],

– błędną wykładnię art. 7 ust. 4 i ust. 5 dekretu poprzez stwierdzenie, że przepisy te obecnie nie mogą stanowić źródeł jakichkolwiek roszczeń skarżących,

– błędną wykładnię z art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) poprzez uznanie, że przepis ten uchylił prawo skarżących do odszkodowania za przejęty przez Państwo grunt położony w Warszawie przy ul. C.,

– błędną wykładnię art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że pomimo iż przepis art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obecnie nie obowiązuje, to znajduje on zastosowanie do praw skarżących, które powstałyby po pozytywnym rozpatrzeniu złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego,

– błędną wykładnię art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. C. (obecnie P.) oznaczonego nr hip.1539,

– błędną wykładnię art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 151 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że nie jest możliwe wydzielenie z budynku Pałacu Kultury i Nauki samodzielnej części tego budynku znajdującego się na gruncie położonym w Warszawie przy ul. C. (obecnie P.) oznaczonego nr hip.1539, a tym samym, że nie jest możliwym ustanowienie użytkowania wieczystego tego gruntu,

– błędną wykładnię art. 6 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłową decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

– art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze oraz w piśmie skarżących z dnia 17 czerwca 2010 r., w szczególności co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 7 ust 1 i 2 dekretu, warunkujących przyznanie użytkowania wieczystego oraz do zarzutu braku uprawnień procesowych Miasta Stołecznego do bycia strona niniejszego postępowania jak i kwestii braku znaczenia dla sprawy faktu wpisu do rejestru zabytków obiektu Pałacu Kultury i Nauki,

– art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 32 ustawy P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżących w przedmiocie braku legitymacji Miasta Stołecznego Warszawy do bycia stroną postępowania przed Sądem I instancji i dopuszczenie Miasta Stołecznego Warszawa do udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w charakterze strony,

– art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania dowodów przedstawionych przez skarżących i odstąpienie od rozpoznania zgłaszanych przez nich kwestii.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił między innymi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był przede wszystkim ocenić skargę w kontekście spełniania przez skarżących, bądź nie, przesłanek z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego nie uczynił. W szczególności Sąd zaniechał ustalenia, czy sposób korzystania z gruntu wskazany przez skarżących da się pogodzić z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego gruntu. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotowy teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia Pałacu Kultury i Nauki, uchwalonym w dniu 9 marca 2006 r. przez Radę m.st. Warszawy.

Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał, iż w jego ocenie Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 82 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten stwierdzał jedynie, iż wygasły wyłącznie prawa istniejące, a nie te, które mogą kiedykolwiek potencjalnie powstać. Stanowisko takie, w opinii działającego w sprawie radcy prawnego, potwierdzone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt I CSK 235/08. Sąd Najwyższy podkreślił w nim, że oparte na art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wygaśnięcie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu dotyczą jedynie praw istniejących w chwili wejścia w życie ustawy. Zdaniem skarżących zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisów art. 82 ust. 1 ustawy jest całkowicie bezzasadna również w kontekście, uchylającego ten akt przepisu art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zawarty w zaskarżonym wyroku wywód, sprowadza się bowiem do uznania przez skład orzekający, iż przepis uchylony może mieć zastosowanie do stanów powstałych po jego uchyleniu. Podkreślono też, iż wbrew tezie zawartej w zaskarżonym wyroku, w świetle obowiązującego prawa dopuszczalna jest sytuacja, w której grunt pod częścią budynku będzie przedmiotem użytkowania wieczystego osoby innej niż właściciel tego budynku, co znajduje swe odzwierciedlenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. III CZP 9/05, w której stwierdzono, iż "w razie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której posadowiona jest struktura niebędąca w tych granicach budynkiem, nie powstaje prawo związane – własność nieruchomości budynkowej. Rozwiązanie powstałej w wyniku takiej czynności prawnej kolizji uprawnień właściciela do części składowych i użytkownika wieczystego do gruntu zajętego przez tę część wymaga zgodnego współdziałania obydwu uprawnionych albo dokonania przebudowy istniejącego obiektu budowlanego w celu wyodrębnienia dwóch budynków, które podlegać będą skutkom określonym w art. 235 § 1 K.c." Z powyższego – zdaniem skarżących – wynika, że w razie wydania decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy część budynku Pałacu Kultury i Nauki znajdująca się na gruncie objętym roszczeniem skarżących, po pierwsze nie będzie stanowiła części składowej wydzielonej nieruchomości gruntowej, a po drugie ewentualne wydzielenie znajdującej się na objętym roszczeniem gruncie części budynku Pałacu Kultury i Nauki jest tylko jednym z wielu możliwych rozwiązań. Generalne zasady postępowania w takiej sytuacji, zdaniem Sądu Najwyższego, kształtuje zaś art. 151 Kodeksu cywilnego.

Pełnomocnik skarżących wskazał także, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek natury prawnej do uznania, że nie da się zrealizować wydzielenia objętej roszczeniami skarżących nieruchomości gruntowej i ustanowić na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z przeniesieniem na nich własności budynku – wyodrębnionej fizycznie części Pałacu Kultury i Nauki, zajmowanej obecnie przez Teatr Dramatyczny z uwagi na fakt, iż Pałac Kultury i Nauki został wpisany do rejestru zabytków. Teza taka nie znajduje w szczególności potwierdzenia na gruncie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił też, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek odniesień do zarzutów procesowych zawartych w piśmie skarżących z dnia 17 czerwca 2010 r. w szczególności odnośnie kwestii spełnienia przez wnioskodawców przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu i niezgodnego z prawem odstąpienia organu od ustalenia tej okoliczności w decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek dekretowy; podnoszonej przez skarżących wykładni Sądu Najwyższego art. 7 ust. 4 dekretu w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; dopuszczalności udziału Miasta Stołecznego Warszawy jako strony procesu, możliwości wydzielenia części budynku Pałacu Kultury i Nauki w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2005 r. sygn. III CZP 9/05. Zdaniem skarżących oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał skargi w pełnym zakresie i tym samym naruszył swoje ustawowe obowiązki wynikające z art. 134 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. To, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że może on odstąpić od rozpoznania części podniesionych przez stronę zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy – P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zaskarżony wyrok w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego jak również zarzutów naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonych decyzji jak również wywiązał się z zadania sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zawiera ono wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Błędnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi, iż nie ustosunkował się do zarzutów skargi, gdy tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd rozpatrzył je i odniósł się do nich w uzasadnieniu. Okoliczność, że Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej nie jest jednoznaczna z naruszeniem prawa. Wprawdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do naruszenia przepisu art. 32 K.p.a., lecz kwestia ta została już prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 629/09, co stosownie do art. 190 P.p.s.a. wiązało Sąd I instancji, czemu Sąd ten dał wyraz w uzasadnieniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się wprawdzie do udziału Miasta Stołecznego Warszawy, jednakże z opisu sprawy, zawartego w tymże uzasadnieniu wynika wprost, iż nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stanowiąca część działki ewidencyjnej nr 24 w obrębie 5-03-09 przy P., jest obecnie własnością Miasta Stołecznego Warszawy.

Ustalenie to nie jest bezpodstawne, gdyż wynika wprost ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 13325 z dnia 7 listopada 1991 r. stwierdzającej, iż grunt ten (o pow. ogólnej 1 ha 1.432 m2) z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa stał się własnością Związku Dzielnic Gmin Warszawy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) stał się on własnością Miasta Stołecznego Warszawy.

Powyższe okoliczności ustaliły także niewadliwie organy administracji dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Skarżący domagają się ustanowienia użytkowania wieczystego na zabudowanym gruncie, stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego.

Udział właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio jego praw majątkowych wynika z jego uprawnień do korzystania i rozporządzanie przedmiotem własności przyznanych na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego. W postępowaniu administracyjnym udział ten zapewnia art. 28 K.p.a., zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika on z art. 33 P.p.s.a. Miasto Stołeczne Warszawa jako właściciel zabudowanej nieruchomości jest uprawnione do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym bowiem niewątpliwie wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył treść § 8 planu zagospodarowania przestrzennego dot. objęcia pełną ochroną wystroju architektonicznego i wyposażenia wnętrz Pałacu Kultury i Nauki jednakże nie można zgodzić się z zarzutem, iż kwestia wpisu obiektu do rejestru zabytków nie miała znaczenia w sprawie, co wykazał Sąd w obszernych wywodach uzasadnienia, a co związane jest głównie ze stosowaniem przepisów prawa materialnego.

Oceniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszaw (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu dokonując wykładni tych przepisów.

Artykuł 7 ust. 1 przyznawał dotychczasowemu właścicielowi gruntu i jego następcom prawnym będącym w posiadaniu gruntu w ciągu 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę prawo zgłoszenia wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Gmina obowiązana była uwzględnić wniosek jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji oceniając stosowanie tego przepisu, który nadal obowiązuje, a w niniejszej sprawie miał zastosowanie, zasadnie zwrócił uwagę na zmiany w systemie prawa, które zaszły od czasu wejścia w życie dekretu do czasów współczesnych kiedy nadal posiada on moc obowiązującą i jest stosowany.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się wprawdzie, iż przesłanki rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 zostały wyczerpująco uregulowane w dekrecie, jednakże organ rozpoznający sprawę wniosku dekretowego winien uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, a także obowiązujące obecnie przepisy prawne.

Jest przecież oczywiste i nie wywołuje żadnych wątpliwości, że w obecnym systemie prawnym nie funkcjonują instytucje prawne w postaci wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, zastąpione prawem użytkowania wieczystego, które zostało uregulowane w Kodeksie cywilnym i ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Plany zabudowania zastąpiły plany zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem Sąd przyjął, iż dekret jak, każda obowiązująca regulacja prawna, stanowiąc element systemu prawa obowiązującego w Rzeczypospolite Polskiej, nie może być stosowany w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Zasadnie też Sąd ocenił legalność zaskarżonych decyzji odmawiających ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w kontekście przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 9 marca 2006 r. przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy nr LXX/2095/2006.

Na podkreślenie zasługuje okoliczność, iż inna była sytuacja prawna i faktyczna nieruchomości (na której zburzono budynki) w dacie wydania decyzji odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej (której nieważność stwierdzono w 1999 r.), zaś inaczej przedstawiał się jej stan w dacie ponownego rozpoznania wniosku dekretowego. Prawidłowo zarówno organy jak i Sąd uwzględniły sytuację, iż w latach 1952-1955 na terenie obejmującym m.in. dawną nieruchomość położoną przy ul. C., stanowiącą działkę hip. 1569 o pow. 1.467 m2 został wzniesiony wysokościowy gmach użyteczności publicznej zw. Pałacem Kultury i Nauki. Jak ustalono sporna działka (wchodząca w skład działki nr 24) znajduje się pod wschodnim skrzydłem Pałacu, w którym siedzibę ma Teatr Dramatyczny.

Rozpatrując wniosek dekretowy organy nie mogły pominąć, jak tego chcą skarżący, faktu zabudowania przedmiotowej nieruchomości gmachem użyteczności publicznej o ogromnej bryle, znacznie wykraczającej w obrysie budynku poza granice dawnej hip. 1569.

Prawidłowo w zaskarżonym wyroku zwrócono uwagę, iż zarówno w Kodeksie cywilnym w art. 235 jak i w art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawarto bezwzględny wymóg, aby w przypadku oddawania gruntów zabudowanych w użytkowanie wieczyste następowało równoczesne przeniesienie własności budynku, położonego na gruncie.

Jest oczywistym, iż uwzględniając zarówno wielorakie funkcje gmachu użyteczności publicznej jak i jego rozmiary organy nie mogły rozważać możliwości jego przekazania wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na obszarze 1.467 m2. Zasadnie zatem skoncentrowano się na możliwości wydzielenia jego części w rozmiarach pokrywających się z dawną hip. 1569.

W świetle dokonanych ustaleń oraz obowiązujących w zakresie podziału nieruchomości przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organy i Sąd zasadnie oceniły, iż podział taki jest niedopuszczalny.

Prawidłowo Sąd powołał się na przepis art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określa warunki pod jakimi może nastąpić podział nieruchomości zabudowanej, a odnosząc to do gmachu Pałacu Kultury i Nauki stwierdził, iż nie jest możliwe takie wydzielenie jego części w rozmiarach dawnej hip. 1569, która stanowiłaby odrębną, samodzielną wykorzystywaną część.

Należy ocenić, iż zasadnym było powołanie się na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla tego terenu wielorakie funkcje usługowe; równocześnie plan ten rozstrzygnął o objęciu pełną ochroną wystroju architektonicznego i wyposażenia wnętrz skrzydła z teatrami Lalka, Dramatyczny i Studio – pomieszczenia na kondygnacjach 1-3.

Wbrew zarzutom skargi nie jest pozbawiona znaczenia okoliczność wpisania obiektu do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2007 r.

Decyzją tą wpisano Pałac Kultury i Nauki wraz ze stałym wyposażeniem, wystrojem architektonicznym, przy czym wpis ten obejmuje budynek, wraz z gruntem w granicach fundamentowania.

Jest oczywistym, iż nieruchomość wpisana do rejestru zabytków podlega szczególnej ochronie. W odniesieniu do takiej nieruchomości jej podział stosownie do art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami byłby możliwy tylko po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Niepodzielny charakter budowli, z której nie jest możliwe wydzielenie samodzielnej części przesądził o tym, iż zbędne było w tej sprawie stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., art. 235 K.c., art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 25 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie narusza też ukształtowanej linii orzecznictwa i nie jest sprzeczne z przytoczonymi w skardze kasacyjnej orzeczeniami NSA.

Błędnie skarga kasacyjna zarzuca, iż Sąd a wcześniej organy nie ustaliły, czy wniosek dekretowy spełnia przesłanki z art. 7 ust. 2. Jest poza sporem, iż wniosek w tej sprawie został złożony w zakreślonym terminie. Z uzasadnienia organów jak również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niemożność uwzględnienia wniosku skarżących wynikała z niedopuszczalnego w obowiązującym systemie prawa ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie zabudowanym wielokondygnacyjnym gmachem, stanowiącym własność Miasta, którego podział okazał się niemożliwym. Nie jest natomiast dopuszczalne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z równoczesnym pozostawieniem na gruncie części budynku stanowiącego własność właściciela gruntu.

Jak trafnie oceniły to organy taka decyzja naruszałaby rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji byłaby również niewykonalna.

Innymi słowy decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ obowiązany jest wydać także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości warszawskiej zaszły takie zmiany, iż nie jest możliwy podział budynku wzniesionego przez Skarb Państwa, a stanowiącego obecnie własność komunalną, w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby powierzchni gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były decyzje organów odmawiające skarżącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. C. ozn. hip. 1539, obecnie stanowiącego część dz. nr 24 P.. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, dotyczącego roszczenia do tego gruntu, który przeszedł na własność gminy w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Decyzje wydane na podstawie powołanego przepisu mogą rozstrzygać wyłącznie o przyznaniu prawa użytkowania do przejętej nieruchomości warszawskiej lub odmowie ustanowienia prawa.

Poza zakresem przedmiotowym tej sprawy pozostają roszczenia następców dawnych właścicieli, o których stanowi przepis art. 7 ust. 4 i 5, a więc roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej lub odszkodowanie. Innymi słowy rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku. W przedmiotowej sprawie ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie mogły wypowiedzieć się w tej kwestii, tym bardziej zawierać stwierdzeń o wygaśnięciu tych praw z powołaniem się na przepis art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Z uwagi na przekroczenie przez Sąd granic rozpoznawanej sprawy te stwierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku oraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji należy uznać za niemające mocy prawnej i nie wiążące.

Uznając powyższe stwierdzenia Sądu pierwszej instancji za błędne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż wyrok poza błędnym w tej części uzasadnieniem odpowiada prawu i skargę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Za zbędne uznał Sąd odwoławczy ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej wykraczających poza zakres rozpoznawanej sprawy.