Wyrok z dnia 2015-02-25 sygn. I OSK 1293/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1331/12 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1331/14 oddalił skargę A. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Niezabudowana nieruchomość warszawska oznaczona jako "Osada w K. litera D Nr [...] rejestru hipotecznego [...] ", która zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Sąd Grodzki w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych w dniu 4 lutego 1949 r. za numerem [...] stanowiła współwłasność K. G., S. C., F.C. i W.S., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Z dniem wejścia w życie tego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14. poz. 130). Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] będącą własnością m. st. Warszawy oraz wchodzi w skład części działek ewidencyjnych nr [...] stanowiących mienie komunalne oraz obejmuje działkę ewidencyjną nr [...] będącą własnością Skarbu Państwa.

W dniu 21 lipca 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie wpłynął wniosek K. G. i F.C. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] września 1963 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i przy ul. [...]. nr hip. "Osada w K. lit. D Nr [...], rej. hip. [...]."

Powołując się na art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1963 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie wskazując, że prawo użytkowania wieczystego może być jedynie wówczas przyznane dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej, gdy dalsze korzystanie przez niego z gruntu jest zgodne z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 1 grudnia 2003 r. do byłego Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek A. G. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. G., A.G., Z. G., K. G., B. G. i D. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z dnia [...] września1963 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1963 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2009 r.

A. G., Z. G., A. G., Z. G., K.G., B. G. i D. V. zaskarżyli przedmiotową decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia

[...] października 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1963 r.

W uzasadnieniu organ ustalił, że ze złożonych do akt sprawy postanowień wynika, że następcami prawnymi byłych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako "Osada w K. lit. D Nr [...] rej. hip. [...] " są: B. G., D.V., .K.G., Z.G. z domu B., A. G. i A. G..

Dalej organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że na dzień wydania kwestionowanych orzeczeń przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] i przy ul. [...] objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Co prawda, do chwili obecnej nie ustalono miejsca publikacji powyższego planu, jednakże analiza orzecznictwa pozwala stwierdzić, że był to plan prawidłowo uchwalony i wiążący organy orzekające w sprawie gruntów warszawskich. W ocenie organu, brak jest podstaw dla podważania prawidłowości uchwalenia i obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r., na podstawie którego wydanych zostało szereg decyzji lokalizacyjnych na realizacje inwestycji na terenie Warszawy.

Organ zauważył również, że na reprodukcji wykonanej z powyższego planu, nadesłanej do akt sprawy przez Archiwum Państwowe m. st. Warszawy przy piśmie z dnia 11 września 2007r., uprawnieni geodeci oznaczyli położenie przedmiotowej nieruchomości oraz ustalili, że nieruchomość ta położona jest na pograniczu dwóch obszarów przeznaczenia - w jednej części przeznaczenie pod parki, skwery i zieleńce, a w jednej części pod przemysł (por. opracowanie geodezyjne z dnia 28 lipca 2008r.

i z dnia 10 października 2011 r.). Ponadto z rysunku planu wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się pomiędzy ulicami [...] i [...] (obecnie ul. [...]). Dla dokładnego umiejscowienia nieruchomości oraz ustalenia jej przeznaczenia w sytuacji jak powyższa niezbędne są dodatkowe dokumenty, którymi mogą być m. in. decyzje lokalizacyjne: o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] lutego 1963r. dla Spółdzielni [...] pod budowę na terenie o łącznej pow. 5.400m2 przy ul. [...] zakładu produkcyjno-usługowego, decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] lutego 1962r. pod rozbudowę i modernizację zakładu produkcyjnego. Dokładne umiejscowienie przedmiotowej nieruchomości w planie z 1961r., z uwagi na jego skalę (1:10000) i dokładność (technika malarska bez szczegółów) nie jest możliwe. Natomiast uwzględniając wskazane lokalizacje organ nadzoru uznał, że przeznaczeniem nieruchomości w planie był przemysł, gdyż na taki cel wydano lokalizacje inwestycji.

Organ podkreślił także, że pomimo braku wątpliwości, co do prawidłowości uchwalenia i obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia

31 stycznia 1961 r., podejmując niniejszą decyzję organ nadzoru związany był oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1942/09, wydanym w niniejszej sprawie w dniu 24 lutego 2010r. A zatem, dokonując oceny legalności kwestionowanych orzeczeń dekretowych z dnia [...] listopada 1963r. i z dnia [...] września1963r. organ administracji zobowiązany był odnieść się do zapisów Ogólnego Planu Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]) wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202).

Realizując te wytyczne, organ ustalił, że na odrysie wykonanym z powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył położenie przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...], które mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 3-kondygnacyjną. Określenie przeznaczenia nieruchomości jako zabudowa zwarta o trzech kondygnacjach pozwala jedynie na określenie dopuszczalnego charakteru zabudowy, a więc wysokości budynków sposobu ich rozmieszczenia i zagęszczenia na gruncie. Natomiast takie przeznaczenie nie wskazuje funkcji planistycznej dla określenia konkretnej kategorii inwestycji, jakie należy zrealizować na nieruchomości. Tak więc zapisana w planie zabudowy "zabudowa zwarta 3-kondygnacyjna'" nie wykluczała budownictwa jednorodzinnego, które mógł realizować dotychczasowy właściciel, ale – zdaniem organu - nie wykluczała również budowy zakładów przemysłowych przez spółdzielnie pracy, czy obiektów o charakterze użyteczności publicznej. Organ nadzoru podkreślił, że w sytuacji więc, gdy plan zagospodarowania przestrzennego nie określał funkcji, konieczne jest odwołanie się do stanowiska wyrażonego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale podjętej w dniu 26 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 5/08. Zdaniem organu, konieczności konkretyzacji funkcji ujętej ogólnie w planie zagospodarowania nie można ograniczać jedynie do sytuacji, gdy plan przewiduje przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Powyższe wynika z faktu, iż również przeznaczenie określone w planie jako zabudowa zwarta 3-kondygnacyjna stanowi pojęcie bardzo pojemne, wymagające konkretyzacji.

Dalej organ ustalił, że uszczegółowienie dopuszczalnego charakteru zabudowy przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało we wskazanych powyżej decyzjach lokalizacyjnych. Jakkolwiek powyższe lokalizacje zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym i opierały się na planie z 1961 r., to uwzględniając ocenę prawną zawartą w wiążącym organ wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. i odnosząc ustalenia tych decyzji do planu z 1931 r. należy stwierdzić, że decyzje te mogą również odnosić się do tego planu, gdyż nie sprzeciwiają się przeznaczeniu określonemu jako "zabudowa zwarta 3-kondygnacyjna,'" a jednocześnie wskazują na funkcję zabudowy, jaką organy planistyczne przewidywały dla przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc powyższe uwarunkowania na grunt niniejszej sprawy oraz mając przy tym na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość winna być zagospodarowana pod zwarte, 3-kondygnacyjne budownictwo na cele produkcyjno –usługowe. Doszedł on także do przekonania, że funkcji wynikającej z planu zabudowy uszczegółowionej w decyzjach o lokalizacji inwestycji nie mogła realizować dotychczasowa właścicielka, bowiem zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. prawo budowlane (Dz. U. nr 7. poz. 46) inwestor prywatny mógł dokonywać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych. Zatem, dalsze korzystanie z terenu przedmiotowej, niezabudowanej nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości zapisanym w planie zagospodarowania i uszczegółowionym w innych dokumentach planistycznych.

Dalej organ wskazał, że realizując wytyczne wyroku doszedł do przekonania, że mając na uwadze wydane dla obszaru przedmiotowej nieruchomości powołane wyżej decyzje o lokalizacji inwestycji oraz fakt, że ani w przeszłości, ani obecnie przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywana pod budownictwo jednorodzinne, należy stwierdzić, że na obszarze przy ul. [...] i przy ul. [...] nie dopuszczano zabudowy jednorodzinnej, którą mogłaby realizować była właścicielka. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości dopuszczona była wyłącznie zabudowa o charakterze produkcyjno - usługowym i taka też zabudowa była w tym rejonie realizowana, zwłaszcza uwzględniając przy innych nieruchomościach nowo uchwalony wówczas plan zagospodarowania z 1961r.

W dniu 10 października 2011 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. G. działająca w imieniu własnym oraz pozostałych uczestników.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną we wcześniejszej decyzji.

Skargę od powyższej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. wniosła A. G., zarzucając jej naruszenie:

a) przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt

I SA/ Wa 1942/09,

b) przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że nie podziela zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż organy rozpoznając ponownie sprawę zastosowały się w pełni do wytycznych zawartych w przedmiotowym wyroku. Ustaliły więc, co nie jest kwestionowane przez skarżącego, datę objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela. Ustaliły również, czego skarżąca także nie podważa w skardze, jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości, w tym, z jakiej daty jest ten plan, przez kogo został uchwalony, kiedy wszedł w życie oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie.

Sąd wskazał, że w skardze skarżąca tak naprawdę zarzuca organom niezastosowanie się do wytycznych z uzasadnienia wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09, wychodząc z założenia, że Sąd ten przesądził, że w dacie wydawania decyzji odmownych obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. Zdaniem Sądu I instancji, takiej konstatacji z cytowanego wyroku wywieźć się nie da. Sąd sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., dokonując oceny legalności kontrolowanych decyzji, nie czynił samodzielnie ustaleń w kwestii, jaki plan obowiązywał w przedmiotowym okresie, bowiem, jak to wynika z akt sprawy, w tym zakresie oparł się na materiale zgromadzonym przez organy i odniósł się do ich rozważań w tej mierze. A organy, co wymaga podkreślenia, przy wydawaniu obu decyzji w 2009 r. stanęły na stanowisku, że obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy, wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216), zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Wskazały one także, że nie ma podstaw do przyjęcia jako prawnie obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r., gdyż brak jest dokumentów potwierdzających, że plan ten został ogłoszony, a co za tym idzie, że wszedł on do porządku prawnego.

W ocenie Sądu, już na etapie wydawania decyzji w 2009 r. organy analizowały kwestię, który plan obowiązywał w okresie wydawania decyzji odmownych (1963 r.) i ostatecznie stanęły na błędnym stanowisku, że planem tym był ten z roku 1931. Sąd w sprawie I SA/Wa 1942/09 jednoznacznie wskazał, że w jego ocenie brak było dogłębnego wyjaśnienia przez organy m.in. jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy. Wobec powyższego, samo jego zalecenie, że "rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ nadzoru musi wziąć pod uwagę argumenty i powołane wyżej orzecznictwo, odnośnie możliwości zabudowy spornej nieruchomości na gruncie Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r." nie przesądza, że Sąd ten wyłączył możliwość przyjęcia przez te organy, że obowiązywał inny plan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu I instancji, w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń obowiązywał "Perspektywiczny plan ogólny, z założeniami do 1965 r." zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy uchwałą nr 4/13 w dniu 31 stycznia 1961 r. Plan ten był wielokrotnie nowelizowany i zmieniany, a na jego podstawie były wydawane decyzje lokalizujące inwestycje, a zatem wywierał wpływ na porządek urbanistyczny Warszawy. W kwestii publikacji i obowiązywania wskazanego planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 w dniu 31 stycznia 1961 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 i stanął tam na stanowisku, że plan ten obowiązywał.

Skoro zatem obowiązywał plan z 1961 r., to zalecenia Sądu w sprawie sygn. I SA/Wa 1942/09 stały się po części nieaktualne. I chociaż były one dla organów wiążące i zresztą organy się do nich zastosowały, to jednak znaczenia przede wszystkim nabrała kwestia oceny decyzji i orzeczenia z 1963 r. przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w odniesieniu do planu z 1961 r. a nie z 1931 r.

Sąd I instancji wywodził dalej, że żądanie z dnia 1 grudnia 2003 r. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenia z dnia [...] września 1963 r. zostało oparte o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zaś, to naruszenie kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym oraz oczywiste, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem jedynie tak scharakteryzowane naruszenie normy art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. dawałoby podstawę do uwzględnienia na gruncie postępowania administracyjnego żądania stwierdzenia nieważności przytoczonych wyżej: decyzji orzeczenia, a jednocześnie uzasadniałoby wzruszenie zaskarżonej decyzji odmawiającej uwzględnienia żądania w tym zakresie. Zdaniem Sądu, do takiego naruszenia nie doszło. Organy zasadnie przyjęły istnienie przesłanek prowadzących do odmowy przyznania własności czasowej spornego gruntu, zatem nie dopatrzyły się kwalifikowanych naruszeń prawa decyzjami dotychczasowymi. W celu prawidłowego rozstrzygnięcia tej kwestii konieczne było ustalenie przeznaczenia gruntu objętego wnioskiem dekretowym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i ocena zaistnienia opisanej przesłanki na tej podstawie. Chodzi przy tym o plan obowiązujący, a więc taki, który został wprowadzony do obrotu prawnego zgodnie z odpowiednimi przepisami.

Zdaniem Sądu, ustalenia obu organów prowadzą do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość we wskazanym planie z 1961 r. przeznaczona została na "przemysł", a nie na "parki, skwery i zieleńce". Poczynione w tej mierze ustalenia organów wyjaśniły, że na obszarze tym ani nigdy wcześniej, ani później nie odnotowano nie tylko żadnego budownictwa jednorodzinnego, ale ponadto, że dla terenu przedmiotowej nieruchomości dopuszczona była wyłącznie zabudowa o charakterze produkcyjno – usługowym i taka też zabudowa była w tym rejonie realizowana, zwłaszcza uwzględniając przy innych nieruchomościach nowo uchwalony plan zagospodarowania z 1961 r.

Podsumowując Sąd stwierdził, iż na aprobatę zasługują ustalenia organów, że wobec przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zabudowania pod "przemysł", brak było podstaw do pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z tym przeznaczeniem, a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji z 1963 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G.. Powołując się na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., pomimo naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji, przepisów art. 7, 77§1, 80 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., które polegało na nie zastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. oraz braku wyjaśnienia istotnych okoliczności, które pozwoliłyby na ocenę, czy kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1963 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie powyższego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie, po wyrażeniu oceny prawnej przez WSA w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., nie wystąpiły okoliczności upoważniające Sąd do przyjęcia utraty mocy wiążącej tej oceny. Taką okolicznością nie jest z pewnością wyrażenie przez NSA w innej sprawie poglądu o mocy obowiązującej planu miejscowego z 1961 r. Natomiast Sąd pierwszej instancji pogląd ten uznał jako podstawę do przyjęcia stanowiska o utracie mocy wiążącej oceny prawnej. Powyższe stanowisko Sądu na gruncie wykładni art. 153 p.p.s.a. jest nie do zaakceptowania, gdyż kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Także związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Taka wykładnia art. 153 p.p.s.a. wynikająca z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji naruszył powyższy przepis. Bowiem ustalenia Sądu co do mocy obowiązującej "Perspektywicznego planu ogólnego z założeniami do 1965 r." zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r., przy powołaniu się na wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 w kwestii publikacji tego planu, nie uwzględniają wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z dnia 6 marca 2011 r.

Ponadto skarżąca podniosła, że zarówno okoliczności dopuszczenia na terenie objętym planem z 1931 r. zabudowy jednorodzinnej, jak też wskazana w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. kwestia możliwości zabudowy przez podmioty prywatne niektórych celów użyteczności publicznej, której dotyczy uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08 - pozostały poza rozważaniami organu nadzoru, co powinno skutkować przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2012 r. podjęta została bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, tj. z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Według skarżącej, gdyby w postępowaniu administracyjnym nie wystąpiły omówione naruszenia prawa, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, a mianowicie - decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. zostałaby uznana za rażąco naruszającą art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Wnioskodawczyni spełniła bowiem przesłanki do ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, gdyż dysponowanie przedmiotową nieruchomością nie pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem według planu zabudowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 wskazanego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, chociaż naruszenie przepisów procesowych, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest wynikiem naruszenia art.153 p.p.s.a.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w zw. art. 7, 77§1, 80 k.p.a., polegającego na braku wyjaśnienia istotnych okoliczności, które pozwoliłyby na ocenę, czy kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1963 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zarzut ten jest w istocie konsekwencją przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za podstawę oceny legalności decyzji kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Tej oceny Sądu pierwszej instancji – co do możliwości korzystania z terenu przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. - w skardze kasacyjnej nie podważono. Autor skargi kasacyjnej prezentuje bowiem stanowisko, że przedmiotem analizy, w kontekście przesłanek z art.7 ust.2 dekretu należało uczynić plan zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. i na tej podstawie opiera także zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a.

Wymaga jednak zwrócenia uwagi, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. została wydana, gdy w systemie prawnym funkcjonowała ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz.94 ze zm.). Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 54 ust.1 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu mogła nastąpić, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, w sytuacji określonej w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dlatego przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, po wejściu w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, miał zastosowanie art. 54 tej ustawy ( w brzmieniu pierwotnym art.51 ust.1). Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust.2 dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że art. 54 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miał zastosowanie w badanej sprawie, ponieważ organ wykazał, że zostały spełnione przesłanki przedmiotowe z art. 3 § 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do treści tego przepisu " wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Poza sporem jest, że cały obszar przedmiotowej nieruchomości objęty był decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi w 1962 i w 1963 roku. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru pozyskał dokumentację lokalizacyjną dwóch planowanych inwestycji. Dla jednej z planowanych inwestycji wydana została, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) oraz na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowych inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 62, poz. 268) i zaświadczenia o lokalizacji ogólnej z dnia 22 marca 1961 r., decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] lutego 1963 r. dla Spółdzielni [...] pod budowę na terenie o łącznej pow. 5.400m2 przy ul. [...] zakładu produkcyjno-usługowego.

Dla drugiej inwestycji dla Spółdzielni [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] lutego 1962 r. pod rozbudowę i modernizację zakładu produkcyjnego, wskazując, że powierzchnia terenu objętego tą lokalizacją wynosi 3350 m2.

Na załącznikach mapowych do wyżej wymienionych lokalizacji uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim granice lokalizacji inwestycji oraz kolorem czerwonym granice przedmiotowej nieruchomości hipotecznej. Z poczynionych przez niego ustaleń bezspornie wynika, że działki [...] z nieruchomości Osada w K. lit. D znajdowały się w granicach objętych lokalizacją Nr [...] z dnia [...] lutego 1963r., natomiast działki nr [...] z nieruchomości Osada w K.lit. I) objęte były lokalizacją Nr [...] z dnia [...] lutego 1962r. ( opracowania geodezyjne z dnia

6 października 2010r.).

Opisane powyżej decyzje o lokalizacji szczegółowej przesądzają o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 54 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W wyżej opisanych decyzjach o lokalizacji szczegółowej wskazano bowiem, że zostały wydane dla wykonania zadań wynikających z wieloletnich planów gospodarczych, co wypełnia dyspozycję art. 3 ust.1 ustawy z 1958 r. i koreluje z zapisami ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach ( Dz.U. z 1961, Nr 12, poz. 61 ze zm.), która już w art.1 stanowi, że spółdzielnia " ma na celu prowadzenie działalności gospodarczej w ramach planu gospodarczego". W tych okolicznościach sprawy podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.