Wyrok z dnia 2011-03-30 sygn. I OSK 796/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1125/09 w sprawie ze skargi H. S. i I. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1125/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. i I. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] maja 1950 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] października 1949 r. o odmowie przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej była możliwość pogodzenia dalszego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Musiał to być plan obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe. Przepisy dekretu zobowiązywały organy rozpatrujące tzw. wnioski dekretowe do badania przeznaczenia terenu nieruchomości w obowiązującym planie zabudowy. Było to jedyne i podstawowe kryterium decydujące o treści rozstrzygnięcia.

Minister Infrastruktury wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dacie wydania orzeczeń organów dekretowych obu instancji obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy nr 72 uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy w dniu 8 stycznia 1949 r. (M.P. 2-A.19). Plan ten przewidywał przeznaczenie terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] wyłącznie pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi: teren objęty I okresem realizacji planu tj. od dnia, w którym plan zagospodarowania uzyskał moc obowiązującą. Przeznaczenie gruntu na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi oznaczało przeznaczenie terenu pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej. Pojęcie użyteczności publicznej musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa.

W ocenie Ministra Infrastruktury korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela w opisanym stanie faktycznym pozostawało w sprzeczności z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Przyznanie byłej właścicielce własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszałoby interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg.

Zdaniem organu nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż organ nie wyjaśnił czy i na jaki cel została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania. Brak w aktach własnościowych planu zagospodarowania przestrzennego czy materiałów geodezyjnych, na podstawie których orzekał Prezydent m. st. Warszawy nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, a tylko rażące, a więc kwalifikowane naruszenie prawa uzasadnia eliminację podjętego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Organ nadzoru uznał ponadto, że chybiony jest zarzut o konieczności odniesienia się do obecnego, faktycznego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości ozn. nr hip [...]. Rozstrzygając sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki istniał w chwili wydania kwestionowanych orzeczeń. Późniejsze zmiany prawne i faktyczne jakie zachodziły na nieruchomości nie mają wpływu na ocenę, czy przy wydawaniu orzeczenia odmawiającego przyznania własności czasowej doszło do rażącego naruszenia prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły H. S. i I. S., zarzucając naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 7 i 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że jak wynika z materiału dowodowego nadesłanego przez Archiwum Państwowe, tj. fotokopii z planu i jego legendy, teren całej nieruchomości (a nie tylko jej części), obejmujący dawną działkę nr hip. [...] - oznaczony na planie kolorem żółtym – to teren przeznaczony wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wprawdzie w legendzie zawarta jest informacja, że szczegóły rozwiązania komunikacji na terenach wymienionych w pkt 5 (a więc obejmującym działkę nr hip. [...]) będą rozwiązane w następnym planie, jednakże nie zmienia to faktu, że według planu uchwalonego 8 stycznia 1949 r. i obowiązującego w dacie wydania orzeczenia i decyzji dekretowych teren, na którym położona była działka przeznaczony był pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Okoliczność ta wynika wprost z uzasadnienia orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 1949 r., w którym organ wskazuje plan, miejsce jego publikacji oraz stwierdza, że wg tego planu teren nieruchomości przy ul. [...] został przeznaczony na "cele użyteczności publicznej, mianowicie na drogi z urządzeniami pomocniczymi". Prezydent m. st. Warszawy wskazał także, że powyższego celu nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez właściciela. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z [...] maja 1950 r.

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę wraz z urządzeniami pomocniczymi - i to w centrum miasta - nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez właściciela. Późniejsze zmiany przeznaczenia terenu i faktyczne wykorzystanie go na inny cel niż określony w planie obowiązującym w dacie wydawania orzeczenia i decyzji dekretowych, nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dlatego nie może mieć znaczenia - dla oceny prawidłowości tych aktów - późniejsze zrealizowanie na terenach przeznaczonych według planu pod drogi, obiektów [...] oraz budynków administracyjnych [...] i obiektu handlowego [...].

Ponadto, WSA w Warszawie wskazał, że organ nadzoru nie jest uprawniony do badania, jaką powierzchnię z dawnej działki hip. [...], po wydaniu kontrolowanych aktów zajęto faktycznie pod dworzec i na jakie cele w późniejszych latach przeznaczono nieruchomość. Art. 7 ust. 2 dekretu ściśle określał przesłanki przyznania prawa własności czasowej i nie dopuszczał możliwości uwzględniania innych okoliczności niż w nim wskazane.

Zarzuty skarżących co do małej precyzyjności planu i przeznaczenia na drogi znacznych zwartych obszarów, co w ocenie skarżących wskazuje, że nie cały teren mógłby być wykorzystany pod drogi, nie zmienia tego, iż faktycznie według planu cała dawna działka hip. [...] położona była na trenie przeznaczonym według obowiązującego planu pod drogi z urządzeniami pomocniczymi. Natomiast uwaga 3 z legendy planu stanowiąca, że szczegóły rozwiązania komunikacji na terenach w pkt 5 będą rozwiązane w następnym planie, miała tylko charakter informacyjny i hipotetycznie przewidywała uszczegółowienie planu w przyszłości. Wbrew zarzutom skargi, dla oceny prawidłowości aktów dekretowych nie ma znaczenia, czy i kiedy ten plan uszczegóławiający został uchwalony i jaka była jego treść. Istotny był bowiem plan obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe, a nie zaś jego ewentualne późniejsze uszczegółowienie.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, Sąd I instancji stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowania na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu. Jednakże w niniejszej sprawie organ w postępowaniu zwykłym skonkretyzował cel użyteczności publicznej wskazując, że jest nim przeznaczenie nieruchomości w planie pod drogi z urządzeniami pomocniczymi. Teren całej działki hip. Nr [...] - oznaczony na planie kolorem żółtym – przeznaczony był wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, co wykluczało przyznanie prawa własności czasowej. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nadzoru nie założył a priori, że skoro według planu teren na którym położona jest nieruchomość przeznaczony jest na cel publiczny, to samo przez się wyklucza przyznanie prawa własności czasowej. Minister Infrastruktury wskazał, że powodem odmowy przyznania tego prawa było przeznaczenie terenu według planu pod drogi z urządzeniami pomocniczymi oraz trafnie umotywował, dlaczego nie można pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu.

Dodatkowo zwrócono uwagę, że w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inne rozumienie stanowiska co do wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. A więc tym samym nie została podważona linia orzecznictwa, że późniejsza zmiana wykładni przepisu prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli H. S. i I. S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez błędną jego wykładnię w wyniku której Sąd I instancji wadliwie przyjął, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi;

2) prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 powołanego dekretu przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istnienie, w dacie wydawanych decyzji dekretowych, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, przewidywał iż szczegóły rozwiązania komunikacji na terenach wymienionych w pkt 5 oznaczeń (tereny przeznaczone wyłącznie na drogi z urządzeniami pomocniczymi) rozwiązane będą w następnym planie, oznaczało niemożność pogodzenia roszczeń dotychczasowych właścicieli o przyznanie użytkowania wieczystego z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania;

3) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. polegającym na braku należytego wyjaśnienia przeznaczenia spornego terenu w planach zagospodarowania przestrzennego według stanu obowiązującego w chwili wydawania orzeczeń dekretowych kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Problematyka przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych została wyjaśniona w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08. Naczelny Sąd Administracyjny stanął wtedy na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w art. 7 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny) da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Tak więc oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przyjął, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi.

Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., że przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele.

Należy podzielić przy tym zaprezentowane stanowisko, że organ w postępowaniu zwykłym skonkretyzował cel użyteczności publicznej wskazując, że jest nim przeznaczenie nieruchomości w planie pod drogi z urządzeniami pomocniczymi. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z planem nr 72 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy z dnia 8 stycznia 1949 r. przeznaczona była na cele użyteczności publicznej, tj. pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że przy takim przeznaczeniu terenu w planie nie mogło być ono pogodzone z korzystaniem z tej nieruchomości przez poprzednich właścicieli. Nie ma przy tym znaczenia, iż szczegóły rozwiązania komunikacyjnego miały być przedstawione w następnym planie, bowiem istniał plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji dekretowej. Orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ rozstrzyga bowiem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.