Wyrok z dnia 2015-07-15 sygn. I OSK 2663/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 420/13 w sprawie ze skargi W. D. i T. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, a także utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz W. D. i T. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Uzasadnienie

UZASADANIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 420/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. i T. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1962 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy N. , oznaczonej nr hip. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu stanowiska organ podał, że - zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania planem zagospodarowania przestrzennego - teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod przemysł budowlany i magazyny, a ponadto została ona objęta decyzją ustalającą lokalizację dla rozbudowy drukarni [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku W. D. i T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją tego samego organu z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach rozstrzygnięcia Minister przytoczył treść art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej: "dekret warszawski") i stwierdził, że w rozpatrywanym stanie faktycznym odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego była zasadna. Organ zwrócił w tym miejscu bowiem uwagę, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywała również ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), która w art. 54 w związku z art. 3 ustawy powiększała katalog przesłanek, uzasadniających odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego. Odmowa mogła zatem nastąpić między innymi wówczas, jeśli grunt był niezbędny dla celów użyteczności publicznej. Wprawdzie, jak wywodził Minister, przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej samo przez się nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, jednakże istotne znaczenie miało rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Choć konkretyzacja w tym zakresie winna zatem wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – mogła mieć miejsce także w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

Minister, podkreślił, że sporna nieruchomość warszawska nr hip. [...], w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia, objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nr 4/13 i - zgodnie z postanowieniami tego planu - znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod przemysł budowlany i magazyny. Ponadto, już od 1949 r. zamierzano przeznaczyć ją na cel użyteczności publicznej (vide: pismo Biura Odbudowy Stolicy z dnia [...] maja 1949 r.) i użytkowanie jej przez osoby prywatne nie mogło mieć miejsca (vide: pisma Biura Odbudowy Stolicy z dnia [...] marca i [...] maja 1949 r.). Minister wskazał również, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] teren ten został przeznaczony pod rozbudowę drukarni dla R. Powierzchnia całego terenu, objętego lokalizacją wynosiła łącznie [...] m2, a więc obejmowała również sąsiednie nieruchomości hipoteczne, które jednak nie były dawniej własnością J. S. Ustalono również, że na spornej nieruchomości do 1962 r. znajdowały się tymczasowe obiekty stolarni i magazyny zbudowane przez dzierżawców.

Zdaniem Ministra, ponieważ R. w latach [...] wydawała przeszło [...]% wszystkich periodyków, wychodzących w Polsce i budowa dla niej drukarni na nieruchomości położonej przy ul. N. była dużą inwestycją, to budowa ta stanowiła realizację celu użyteczności publicznej, o której mowa w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, a której nie mogła zrealizować osoba fizyczna w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. W. D. i T. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie: art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 6, 7, 8, 77, 80, art.107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 30 dekretu z 2 kwietnia 1946 roku o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), art. 9 ustawy z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), art. 25 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 kwietnia 1949 r. w sprawie określenia kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń, przechodzących na własność Państwa, oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukarń w użytkowanie i art. 54 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w związku z art. 3 tej ustawy.

Odpowiadając na skargę, organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była zasadna.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia administracyjnego, trafnie uznając, że nie jest ono dotknięte żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Jak podkreślił Sąd, Minister trafnie przyjął, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych do dawnej nieruchomości warszawskiej następowało wprawdzie na podstawie dekretu warszawskiego, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu. W związku z powyższym przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć, jak wywodził Sąd, przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Dlatego nie powołanie prawidłowej podstawy prawnej lub wskazanie niepełnej podstawy prawnej (jeżeli taka podstawa prawna istniała w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia) stanowi niewątpliwie wadę, jednakże tego rodzaju uchybienie nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd w tym miejscu przytoczył treść art. 54 ust. 1 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. i zauważył, że ocena przez organ nadzoru nie tylko przesłanek z art. 7 dekretu warszawskiego, lecz także przesłanek z art. 54 ust. 1 w/w ustawy, wbrew zarzutom skargi, nie naruszała art. 156 § 1 k.p.a. i nie stanowiła zastąpienia przez organ nadzoru jego funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą.

Odnosząc się do zarzutów związanych z ustaleniem, ze sporna nieruchomość była objęta planem zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nr 4/13 i zgodnie z postanowieniem tego planu znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod przemysł budowlany i magazyny, Sąd Wojewódzki wskazał, iż o ile odnośnie tego planu, sądy administracyjne miały wątpliwości, co do jego obowiązywania, o tyle obecnie w orzecznictwie uznaje się, że plan ten obowiązywał (vide: wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1383/10 i z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1643/11). Pogląd ten podzielił również Sąd Wojewódzki.

Sąd podkreślił również, że - mając na uwadze treść art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - organ nadzoru słusznie uznał, że niemożliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z decyzją z [...] lipca 1962 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] teren, na którym położona jest ta nieruchomość, przeznaczony był pod rozbudowę drukarni R. Zasadnie też w toku postępowania administracyjnego zwrócono uwagę, iż budowa drukarni dla spółdzielni, wydającej w ówczesnych czasach większość tytułów prasowych (ponad [...]% dzienników, ponad [...]% periodyków), tj. podmiotu dominującego na rynku prasy, była inwestycją z zakresu użyteczności publicznej, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 z zw. z art. 3 ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. Niewątpliwie wydawanie prasy codziennej, periodyków, książek dla nieograniczonego kręgu odbiorców realizowało bowiem cele użyteczności publicznej. Celu o tak szerokim zakresie i randze działania w ówczesnych czasach nie mogła zaś realizować osoba fizyczna.

Zdaniem Sądu, oceny tej nie zmieniał także fakt, że w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 kwietnia 1949 r. w sprawie określenia kategorii przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń przechodzących na własność Państwa oraz trybu postępowania przy przekazywaniu drukarń w użytkowanie, wymieniono rodzaj maszyn i urządzeń, które stanowią o tym, czy przedsiębiorstwo poligraficzne lub drukarnia przejdą na własność Państwa, a nie określono, jak podniesiono to w skardze, maksymalną powierzchnię budynku. Koniecznym bowiem warunkiem – jak zaakcentował Sad - było posiadanie koncesji na prowadzenie przedsiębiorstwa przemysłu poligraficznego i drukarni ( § 1 rozporządzenia z 12 maja 1949 r. w sprawie koncesjonowania przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń). Z akt sprawy nie wynika zaś, aby J. S. kiedykolwiek miała przedmiotową koncesję. Biorąc bowiem pod uwagę realia: polityczne, społeczne i gospodarcze istniejące w 1962 r. – w ocenie Sądu - niemożliwym było, aby osoba prywatna uzyskała koncesję na drukarnię o tak dużym zasięgu wydawniczym, jakie prowadziła R. Dlatego też zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ nadzoru wyżej wskazanych rozporządzeń i art. 30 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowaniu przestrzennym były nieskuteczne.

W konkluzji Sąd przyjął zatem, że możliwość stosowania przepisu art. 54 ust. 1 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. - jako podstawy "orzeczenia dekretowego" - nie budziła jego wątpliwości, zatem cel lokalizacji szczegółowej bronił "orzeczenia administracyjnego", wykluczając możliwość przetransponowania na grunt niniejszej sprawy i w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy zawartego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08 ONSAiWSA z 2009 r. nr 2, poz. 18), wywodu będącego podstawą tezy, wedle której przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. D. i T.S., zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, w postaci:

1) art. 2 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3 poz. 18 ze zm.) oraz § 1 ust 1 i § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 maja 1949 r. w sprawie koncesjonowania przedsiębiorstw przemysłu poligraficznego i drukarń (Dz. U. Nr 34 poz. 245, ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że niemożliwym było, aby osoba prywatna uzyskała koncesję na drukarnie o dużym zasięgu wydawniczym, biorąc po uwagę realia polityczne, społeczne i gospodarcze istniejące w 1962 r., podczas gdy to przepisy prawa i powołane w tych przepisach organy państwowe, a nie zasięg wydawniczy i powyższe realia, decydowały o tym, czy osoba prywatna uzyska koncesję na prowadzenie drukarni,

2) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) w związku z art. 3 tej ustawy - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż posiadanie koncesji lub faktyczne możliwości jej uzyskania, czy też możliwość realizacji celu użyteczności publicznej przez dotychczasowego właściciela mają znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy istotne jest to, czy grunt może być wykorzystany a nie, że jest lub będzie wykorzystywany na cele określone w planie zabudowania, ewentualnie jest on niezbędny na cele użyteczności publicznej,

3) art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy - poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie drukarni było - w dniu wydania decyzji - użytecznością publiczną oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że działka gruntu nr[...] ozn. nr hip. [...] była niezbędna na cele użyteczności publicznej;

II. przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,, poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo iż organ nadzorczy nie zbadał, czy organ wydający orzeczenie administracyjne, dopuścił się rażącego naruszenia prawa i zamiast tego zbadał, czy organ ten mógł wydać tożsame orzeczenie administracyjne w oparciu o inną podstawę faktyczną i prawną, której zastosowanie zależało od uznania organu dekretowego, przez co doszło do niedopuszczalnego zastąpienia przez organ nadzoru, który wydał zaskarżoną decyzję, funkcji nadzorczej funkcją orzeczniczą i w konsekwencji nie wydał decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 ust. 2 dekretu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a, w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo sporządzenia niepełnego i niejasnego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji oraz dokonania ustaleń na podstawie sprzecznych dokumentów, błędnie uznając, że ustalenia decyzji lokalizacyjnej uzupełniają bądź modyfikują plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość była przeznaczona tylko i wyłącznie pod przemysł budowlany i magazyny,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo naruszenia przez organ nadzorczy zasady zaufania obywateli do organu administracji publicznej, polegające na wyrażeniu przez organ zmiennych poglądów dotyczących wykładni i stosowania prawa w dwóch decyzjach administracyjnych, w oparciu o identyczny stan faktyczny i prawny, co do sąsiednich działek gruntu,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 6,7 i art. 8 k.p.a., jak również art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), poprzez nieuchylenie obu decyzji organu nadzorczego, mimo nieustalenia, czy nieruchomość była położona na terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i poprzestanie na stwierdzeniu o obowiązywaniu wskazanego planu mimo braku jego opublikowania wbrew wskazanym wyżej przepisom i w konsekwencji błędne oparcie ustaleń faktycznych na podstawie nieobowiązującego planu, a także na dokumentach, w szczególności decyzji lokalizacyjnej, które nie mogą być samodzielną podstawą do ustalenia przeznaczenia nieruchomości według planu zabudowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na wypadek stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację odnoszącą się do wyżej przedstawionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i w części okazały się usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie były one uzasadnione.

Skarżące zarzuciły Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. twierdząc, iż Sąd I instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż organ nadzoru naruszył zasadę zaufania obywateli do organu administracji publicznej, co w tym przypadku polegało na wyrażeniu przez organ zmiennych poglądów, dotyczących wykładni i stosowania prawa w dwóch decyzjach administracyjnych, wydanych w oparciu o identyczny stan faktyczny i prawny, co do sąsiednich działek gruntu.

Zdaniem składu orzekającego, tego rodzaju uchybienie chociaż rzeczywiście miało miejsce, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie posiadało jednak charakteru istotnego. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalony został bowiem pogląd, że uchybienie przepisom proceduralnym ma charakter istotny jeśli, gdyby nie doszło do tego rodzaju uchybienia to, najprawdopodobniej wydane rozstrzygnięcie miałoby odmienną treść. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w rozpatrywanej sprawie, gdyż o odmiennym rozstrzygnięciu winna w tym przypadku zadecydować przede wszystkim właściwa wykładnia prawa materialnego. W tym świetle rzecz ujmując, naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 8 k.p.a., chociaż – jak wyżej wspomniano - rzeczywiście miało miejsce, bo na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA/1046/01) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] października 2003 r. stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] odmawiające prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, stanowiącej działkę sąsiednią w stosunku do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania (nieruchomość oznaczona Nr hip. [...], dz. [...] położona przy ul. N.), zostało wydane w części z rażącym naruszeniem prawa a w części organ stwierdził jego nieważność, ma jednak mniejsze (nieistotne – rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) znaczenie.

Niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., który skarżące uzasadniały tym, że organ nadzoru błędnie uznał, iż ustalenia decyzji lokalizacyjnej uzupełniały bądź modyfikowały plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym sporna nieruchomość była przeznaczona tylko i wyłącznie pod przemysł budowlany i magazyny.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, przytoczona wyżej argumentacja nie wspiera jednak w/w zarzutu procesowego bo odnosi się wyłącznie do kwestii materialnoprawnych.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 8 k.p.a. i art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. Skarżący twierdzili, że do uchybienia w/w przepisom proceduralnym doszło poprzez nieuchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji mimo nieustalenia, czy sporna nieruchomość była położona na terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i poprzestanie na stwierdzeniu o obowiązywaniu planu mimo braku jego opublikowania, chociaż organ ustalił zarówno plan, jak i przeznaczenie spornej nieruchomości, przewidziane w tym planie.

Wyjaśnić zatem w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. ), gmina jest obowiązana uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, objętej działaniem w/w dekretu, (jego następcy prawnego) o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (...). Zatem tylko plan obowiązujący a więc uchwalony i ogłoszony (opublikowany) mógł wywoływać określone skutki prawne. Wbrew jednak twierdzeniu skarżących, okoliczność, czy nieruchomość warszawska położona przy ul. N. była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, została – jak wyżej wspomniano - całkowicie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Organ nadzoru ustalił bowiem, że nieruchomość ta leżała na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nr 4/13. W kwestii zaś obowiązywania tego planu, obszernie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1643/11) i z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10). W orzeczeniach tych Sąd wskazał, że na terenie m. st. Warszawy obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie bowiem art. 14 w/w ustawy, w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m. st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nr 4/13. W dniu bowiem 1 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. Chociaż więc nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów tego ostatniego aktu prawnego, to jednak - per desuetudinem - przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy, do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy) jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego obowiązków (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że – jak zaakcentował to Sąd w powołanych wyżej wyrokach – analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących m. st. Warszawy uchwalonych przez Radę.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony w w/w orzeczeniach ( pośrednio także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 1928/13), a prowadzący do poglądu, że w analizowanym przypadku, na skutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów prawa, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. W rezultacie zaś w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały natomiast, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Brak zaś precyzji w zapisie przepisu, dotyczącego rozumienia sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych.

Podkreślić też trzeba na co słusznie wskazywał organ nadzoru, że fakt obowiązywania i wywoływania określonych skutków prawnych przez plan z 1961 r. wskazywały także okoliczności, związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 1969 r. nr 4/2.

Jednocześnie jednak zasadne okazały się pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące obrazy prawa materialnego, chociaż z częściowo odmienną argumentacją.

Przedmiotowa nieruchomość, w wyżej wspomnianym planie, została przeznaczona pod przemysł budowlany i magazyny. W kwestionowanym zaś - w trybie nieważnościowym - orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] września 1962 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego twierdząc, że (cyt.): "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. N. przeznaczony został pod użyteczność publiczną". Powyższe wskazuje zatem, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego oparta została w tym przypadku wyłącznie na treści art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Mimo więc, że chociaż w dacie orzekania przez Prezydium obowiązywał już przepis art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który stanowił, że niezależnie od przyczyn wymienionych w w/w art. 7 ust. 2 dekretu, można odmówić przyznania prawa własności czasowej, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a ten ostatni przepis dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta – gdy nieruchomość była niezbędna dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub została przeznaczona dla organizacji spółdzielczej, o ile był to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym, to okoliczność ta nie mogła – niejako automatycznie – przemawiać za tym, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej została w tym przypadku oparta także na podstawie w/w ustawy gruntowej z 1958 r. Trafnie bowiem podnosi autor skargi kasacyjnej, że o ile przepis art. 7 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu przewidywał, iż właściciel gruntu, prawni jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujący mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do tego gruntu a Gmina zobowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (zatem w tym przypadku, przy spełnieniu w/w przesłanki, przepis nakazywał wydanie decyzji pozytywnej), o tyle w przypadku przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) zastosowanie jego nie było obligatoryjne. Przepis ten bowiem jedynie przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej.

Z uwagi zatem na odmienność tych obu regulacji prawnych różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01).

Z tego powodu nietrafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że w analizowanej sprawie ocena kwestionowanej decyzji odmownej, dokonana przez organ nadzoru zasadnie uwzględniała nie tylko przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ale i przesłanki przewidziane ustawą gruntową z 1958 r.

Ponadto, przyjęcie w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] września 1962 r., że odmowa uwzględnienia wniosku byłych właścicieli nieruchomości była uzasadniona przeznaczeniem jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną było niezgodne z treścią wspomnianego wyżej planu. Trudno bowiem uznać by przemysł budowlany a więc rodzaj produkcji materialnej wykonywanej z pomocą maszyn albo prowadzenie magazynów mogło być traktowane w kategoriach użyteczności publicznej. Oba bowiem w/w rodzaje działalności muszą być traktowane jako działalność gospodarcza nastawiona na wynik ekonomiczny.

Podkreślenia w tym miejscu także wymaga, iż uwzględniając brzmienie art. 7 ust. 2 omawianego dekretu, zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, że określona działalność była dotychczas na gruncie przez niego prowadzona, a jedynie, że - z planistycznego punktu widzenia – grunt jako całość lub część może być wykorzystywany na cele, wynikające z planu zabudowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, słusznie autor skargi kasacyjnej twierdził, iż Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3 poz. 18 ze zm. ) nie wykluczały możliwości by osoba fizyczna mogła, uzyskawszy stosowną koncesję, prowadzić przedsiębiorstwo przemysłowe to brak było podstaw do odmowy byłym właścicielom przyznania praw własności czasowej do gruntu warszawskiego. Zaakcentować też trzeba, że w realiach niniejszej sprawy, grunt ten – wg planu zagospodarowania z 1961 r. - był przeznaczony także pod magazyny a nie budzi już żadnej wątpliwości, iż osoba fizyczna mogła je bez koncesji wybudować i prowadzić.

Zasadnie także wywodzi autor skargi kasacyjnej, że prowadzenie na spornej nieruchomości drukarni przez R." nie mogło i nie może być traktowane jako realizacja celu publicznego, w postaci użyteczności publicznej, o której mowa w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z 1962 r. Spółdzielnia ta bowiem była przedsiębiorstwem wydawniczym, której majątek – co stanowi notorium - tworzyło kilkanaście wydawnictw i przedsiębiorstw oraz drukarń. Działalność R. stanowiła szeroko zakrojoną działalnością gospodarczą, nastawioną na wynik ekonomiczny. Wydawane przez nią, istotnie liczne, publikacje nabywane były na rynku odpłatnie.

Niezależnie od powyższego wyjaśnić w tym miejscu także trzeba, że dla rozpoznawanej sprawy powyższe miało drugorzędne znaczenie. Wprawdzie bowiem grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1962 r. r. o lokalizacji szczegółowej nr [...], przewidującą inwestycję polegającą na rozbudowie drukarni R. ale podstawą dla wydania decyzji – w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – mogły być jedynie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego a nie treść decyzji lokalizacyjnej. Decyzja taka winna, nawiasem mówiąc, uwzględniać przeznaczenie danej nieruchomości w planie. Potwierdza to zresztą treść wspomnianej decyzji lokalizacyjnej, z której wynika, że jej podstawą prawną był art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) i Zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu korzystania terenu (M.P. Nr 62, poz. 268). W myśl zaś § 3 ust. 1 w/w Zarządzenia, decyzje ustalające lokalizację szczegółową inwestycji oraz wyrażające zgodę na zmianę sposobu wykorzystywania terenu podejmowane są na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego (...).

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ nadzoru winien mieć na uwadze, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja "dekretowa" została wydana tylko na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i że przepis ten nie wymagał by zainteresowany miał obowiązek wykazania, iż już prowadzi na gruncie danej nieruchomości taką działalność, jaką przewidywał dla niej obowiązujący plan zabudowy. Ponadto, bez wpływu na rozstrzygniecie dotyczące "wniosku dekretowego" pozostawała treść decyzji o lokalizacji inwestycji, gdyż ustalenia zawarte w decyzji, inicjującej proces budowlany, w żaden sposób nie mogły być konkurencyjne w stosunku do postanowień planu zagospodarowania.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna - w zakresie, w jakim zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego - była częściowo usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na przepisach art. 203 pkt 1 i art. 193 w zw. z art. 200 p.p.s.a.