Ustalenie sposobu pogrzebu uchwałą rady gminy

Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad obowiązujących przy organizacji każdego pogrzebu przez gminę. Pozostaje to we właściwości rady gminy, zaś aktem z którego muszą wynikać wiążące organ pomocy społecznej ustalenia w zakresie sposobu sprawienia pogrzebu jest uchwała rady gminy (por. W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2013, tak też S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013).

Nie budzi wątpliwości, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08).

Bezsprzecznie zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, mogła więc kompleksowo regulować sposób sprawiania pogrzebu na terenie gminy. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji przyjmuje się, że w odróżnieniu od aktów prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa wewnętrznego mają charakter otwarty - organy wyliczone w tym przepisie (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) nie tworzą katalogu zamkniętego, stanowiąc jednie przykładową enumerację podmiotów wyposażonych w kompetencję wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (K. Działocha, art. 94, (w:) K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001). Oznacza to, że przedmiotową kompetencję można rozciągnąć na organy jednostek samorządu terytorialnego.

Wyrok WSA z dnia 19 października 2023 r., II SA/Sz 599/23

Standard: 85461 (pełna treść orzeczenia)

Ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ustrojowy, czy też art. 44 u.p.s., który ma charakter materialnoprawny, nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r., IV SA/Gl 806/14; z dnia 26 marca 2015 r. IV SA/Gl 737/14).

Z żadnego z przepisów u.p.s. i u.c.ch.z. nie wynika uprawnienie rady gminy do limitowania wysokości wydatków wiążących się z obowiązkiem gminy pochowania zwłok. Tym samym Rada Miejska nie była uprawniona do unormowania w sposób odmienny zasad zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu.

Kompetencji rady do stanowienia prawa miejscowego nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowa wyraźna podstawa prawna. Rada jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Przepisy prawa materialnego takiego upoważnienia do określenia sposobu sprawienia pogrzebu w formie uchwały rady gminy nie zawierają. Przepis art. 44 u.p.s., ma charakter materialnoprawny i nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Również pozostałe przepisy podane w podstawie prawnej uchwały takiego upoważnienia nie zawierają.

Konsekwencją uznania, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jest zastosowanie jako podstawy wydanego orzeczenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Wyrok WSA z dnia 18 maja 2023 r., II SA/Łd 45/23

Standard: 85468 (pełna treść orzeczenia)

Uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie i skierowane są wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tego podmiotu, tj. gminnego ośrodka pomocy społecznej. Uchwała ta jest więc aktem prawa wewnętrznego organów gminy oraz jednostek pozostających w strukturach gminy, tj. ośrodków pomocy społecznych, a zatem są aktami prawa wewnętrznie obowiązującego. Tego rodzaju akty nie zawierają natomiast norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Adresatem uchwały są organy wykonawcze gminy lub osoby upoważnione do wykonywania określonych zadań (kierownik ośrodka pomocy społecznej).

Powyższe stanowisko jest już zresztą ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16 i I OSK 571/16 oraz m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., IV SA/Gl 319/17, z dnia 13 stycznia 2015 r., IV SA/Gl 806/14, WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08).

Wobec powyższego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. 

Ponieważ kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, art. 94 ust. 1 u.s.g. wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy, pomimo istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, Sąd nie stwierdził jej nieważności, ale stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o jej niezgodności z prawem w części określonej w sentencji.

Wyrok WSA z dnia 10 maja 2023 r., I SA/Łd 182/23

Standard: 85471 (pełna treść orzeczenia)