Wyrok z dnia 2023-10-19 sygn. II SA/Sz 599/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Goleniowie na uchwałę Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. nr uchwała XXXI/362/23 w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenie zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu oddala skargę.

1. Prokurator Rejonowy w Goleniowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę nr XXXI/362/23 Rady Miejskiej w Stepnicy z dnia 16 marca 2023 r. w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, w części obejmującej §1, §2, §3, §11, §12 i §17 tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876) w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r., o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) poprzez określenie w §1, §2 i §3 zaskarżonej uchwały sytuacji, w których gmina sprawia pogrzeb osobom zmarłym;

- rażące naruszenie art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej polegające na określeniu w §11 i §12 zaskarżonej uchwały zasad zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na sprawienie pogrzebu oraz

- rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez uznanie w § 17 uchwały, że stanowi ona akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, podczas gdy uchwała nie mieściła się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Uzasadniając zarzuty Prokurator wyjaśnił, że w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Stepnicy ustaliła, że Gmina Stepnica sprawia pogrzeb zmarłym, w tym osobom bezdomnym, zamieszkałym lub przebywającym na terenie Gminy Stepnica w chwili zgonu, w przypadku braku podmiotów uprawnionych do dokonania pochówku w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W §2 przyjęto, że o sprawienie pogrzebu przez gminę może również się ubiegać osoba bądź rodzina zobowiązana do pochówku, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej i niemająca możliwości ubiegania się o uzyskanie świadczenia związanego ze śmiercią, zaś §3 uchwały stanowi, że gmina jest zwolniona z obowiązku sprawienia pogrzebu wówczas, gdy znajdują się osoby bliskie lub podmioty, które dobrowolnie zajmą się zorganizowaniem pochówku. Natomiast ustawodawca określając w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granicę tego upoważnienia. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska na podstawie tego przepisu obowiązana była określić jedynie sposób sprawiania pogrzebu. Nie była natomiast uprawniona do określania kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawiania pogrzebu. Rada w żadnym wypadku nie miała również legitymacji do regulowania w uchwale kwestii zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu. Opisane naruszenia miały charakter istotnych naruszeń, bowiem wkraczały bez upoważnienia ustawowego w materię uregulowaną już normami ustawowymi art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Na koniec Prokurator zaznaczył, że w § 17 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zaskarżony akt nie był natomiast prawem miejscowym ponieważ nie zawierał żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych, a co za tym idzie nie podlegał publikacji w Dzienniku Urzędowym.

2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Stepnica przychylił się do twierdzeń zawartych w skardze, zaś w piśmie z dnia 21 września 2023 wskazał, że w dniu 13 września 2023 r. uchwałą nr XXXIV/403/23 w sprawie określenia zasad sprawienia pogrzebu przez Gminę Stepnica uchylono zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

3. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, co oznacza, że skoro przedmiotem orzekania jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 powołanej ustawy) to twierdzenia obu stron w zakresie wykładni przepisów, nie są dla sądu administracyjnego wiążące.

Zgodnie z powołaną ustawą kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

4. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, których Sąd po rozpoznaniu skargi Prokuratora nie stwierdził względem zaskarżonej uchwały, ponieważ był to akt prawa wewnętrznie obowiązującego, skierowany bezpośrednio do jednostki działającej w ramach struktury jednostki samorządu terytorialnego. W zaskarżonej uchwale w żadnym z jej fragmentów nie użyto określenia, że akt ten stanowi "prawo miejscowe", i choć przywołano w postawie prawnej art. 40 i 41 u.s.g., to jednak zdaniem Sąd nawet faktyczna jego publikacja w Dzienniku Urzędowym nie mogła być przyczyną uwzględnienia skargi. To bowiem treść aktu, nie zaś jego nazwa, czy nawet publikacja przesądza o jego powszechnej bądź jedynie wewnętrznej mocy obowiązującej.

5. Na wstępie Sąd zaznacza, że skarga została rozpatrzona pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały ponieważ sam fakt wyeliminowania aktu prawnego z obrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Jak bowiem zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 lutego 2020 r. (sygn. akt I OZ 55/20), odwołując się do cytowanego tamże orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i orzeczeń sądów administracyjnych, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższy pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela.

6. Przedmiotem kontroli w sprawie jest uchwała w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu. Jako podstawę tej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 44, art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.).

Jak już Sąd na wstępie swoich rozważań wskazał, zaskarżona uchwała była aktem wewnętrznym skierowanym do jednostki działającej w ramach szeroko pojętej struktury organów gminy Stepnica (tj. Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stepnicy).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 258/16 - wskazane orzeczenie zapadło w analogicznym sporze dlatego w znacznej mierze Sąd przytoczy zawartą w nim argumentację), zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego (w:) System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu, jako że dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie, skierowane są do organów gminy lub jednostek pozostających w strukturach gminy, tj. ośrodków pomocy społecznych, czyniąc je aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej gminy. Tego rodzaju akty nie zawierają zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Zgodnie natomiast z art. 44 powołanej ustawy sprawowanie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przywołany przepis nie wskazuje organu właściwego do dokonania takich ustaleń. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Stanowi on podstawę dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do organu gminy właściwego do realizacji zadań gminy określonych w przepisach prawa materialnego w sytuacji, w której ustawodawca nie wskazał expressis verbis właściwego organu (por. Ł. Złakowski (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod. red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011). Jeżeli zatem dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Zakresy przyznanych tym organom kompetencji są rozłączne, co oznacza, że kompetencje właściwe jednemu organowi nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy społecznej nie wskazują organu gminy właściwego dla ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, to organem obowiązanym do dokonania ustaleń w tym zakresie jest rada gminy.

Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad obowiązujących przy organizacji każdego pogrzebu przez gminę. Pozostaje to we właściwości rady gminy, zaś aktem z którego muszą wynikać wiążące organ pomocy społecznej ustalenia w zakresie sposobu sprawienia pogrzebu jest uchwała rady gminy (por. W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2013, tak też S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013).

7. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1262/08). Dodać też należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r. (sygn. akt, P10/02, OTK ZU 2003 r., nr 6A, poz. 62) uznał, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego posiadają bowiem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot powiązany, ze względu na zaistniały stan faktyczny, z gminą w takim zakresie i w taki sposób, że uzasadnione jest wydanie na podstawie ustawy aktu prawa miejscowego, dla którego nie będzie on wyłącznym, jedynym adresatem.

Wbrew literalnemu brzmieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji przyjmuje się, że w odróżnieniu od aktów prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa wewnętrznego mają charakter otwarty - organy wyliczone w tym przepisie (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) nie tworzą katalogu zamkniętego, stanowiąc jednie przykładową enumerację podmiotów wyposażonych w kompetencję wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (K. Działocha, art. 94, (w:) K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001). Oznacza to, że przedmiotową kompetencję można rozciągnąć na organy jednostek samorządu terytorialnego.

Bezsprzecznie zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego (co było zresztą treścią jednego z zarzutów skarżącego Prokuratora), mogła więc kompleksowo regulować sposób sprawiania pogrzebu na terenie gminy.

Sąd przyznaje, że wprawdzie treść § 17 uchwały najprawdopodobniej była wynikiem błędnego przekonania, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego (podobnie jak podanie w podstawie prawnej aktu art. 40 i 41 u.s.g.), ale też literalna treść tej jednostki aktu prawnego ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego") w żadnym miejscu nie zawiera zapisu o "prawie miejscowym". Sąd uznał wiec, że i w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zaskarżony akt w sposób nie naruszający prawa określał moment wejścia w życie.

8. Końcowo Sąd zauważa, że w związku z utratą przez zaskarżony akt mocy obowiązującej stawia to pytanie o ważenie proporcji między kalibrem naruszenia a skutkiem jaki się chce osiągnąć, nie wyłączając tu skutków społecznych czy finansowych. W ocenie Sądu ważenie interesów w tej konkretnej sprawie skutkować powinno oddaleniem skargi.

9. Z tych to powodów Sąd uznał skargę za niezasadną i w całości ją oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy dostępnej na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl