Uprawnienie gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.)

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.s.g., na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot powiązany, ze względu na zaistniały stan faktyczny, z gminą w takim zakresie i w taki sposób, że uzasadnione jest wydanie na podstawie ustawy aktu prawa miejscowego, dla którego nie będzie on wyłącznym, jedynym adresatem (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16).

Nie wszystkie akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. W działalności rady gminy można wyróżnić trzy kategorie uchwał:

1) będące aktami prawa miejscowego,

2) będące aktami prawa wewnętrznie obowiązującego,

3) o znamionach aktów indywidualnych, jak np. uchwała osobowa czy uchwała podejmowana w sprawie indywidualnej.

Należy zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że:

1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów,

2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki,

3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne),

4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji.

W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy.

Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na danym terytorium w przewidzianej przez nie sytuacji.

Należy dostrzec, że zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone, lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego (w:) System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013).

Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Wyrok WSA z dnia 9 listopada 2023 r., II SA/Sz 621/23

Standard: 86282 (pełna treść orzeczenia)

Organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot powiązany, ze względu na zaistniały stan faktyczny, z gminą w takim zakresie i w taki sposób, że uzasadnione jest wydanie na podstawie ustawy aktu prawa miejscowego, dla którego nie będzie on wyłącznym, jedynym adresatem.

Wyrok WSA z dnia 19 października 2023 r., II SA/Sz 599/23

Standard: 85462 (pełna treść orzeczenia)