Wyrok z dnia 2024-05-21 sygn. II GSK 455/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Torunia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 531/20 w sprawie ze skargi B. w H. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 885/18 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta Torunia na rzecz B. w H. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 531/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi B. z siedzibą w H. na uchwałę Rada Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 885/18 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Miasta Toruń na rzecz skarżącej 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Rada Miasta Torunia zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego uchylającego w całości zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r. oraz wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi na uchwałę nr 885/18 Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r. w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rada Miasta Torunia wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały nr 885/18 Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawarty w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej naruszenia przez uchwałę Rady Miasta Torunia upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w szczególności całkowicie pominięcie odniesienia się do argumentacji prezentowanej w odpowiedzi na skargę, które wobec podniesionych wątpliwości co do zakresu upoważnienia ustawowego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoz naniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r. w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność § 5 ust. 1 tej uchwały, albowiem – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – ustanowiona na jego gruncie regulacja prawna wykraczała poza zakres upoważnienia zawartego w przepisie art. 12 ust 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Odpowiadając w punkcie wyjścia na zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tytułem koniecznych uwag wprowadzających trzeba przede wszystkim podnieść – uwzględniając przy tym znaczenie konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również – jeżeli nie przede wszystkim – analiza przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, które przy tym wolne jest od sugerowanych przez stronę skarżącą wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

W tym też kontekście, wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania skarżącej strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Co więcej, w odpowiedzi na stanowisko podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu o braku wystarczającego odniesienia się do zarzutów skargi, co miałoby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy, wyjaśnienia wymaga, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, sam w sobie nie stanowi jeszcze uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być, to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku, pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy w szczególny sposób podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby zawierało ono wskazany i zarazem konieczny element, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego w zakresie, w jakim o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można byłoby zasadnie wnioskować na tej podstawie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentów istotnych.

Jeżeli przy tym podkreślić, że z art. 134 § 1 p.p.s.a., aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności, to za uprawniony należałoby uznać wniosek, że sąd ten może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi więc podstawy przyjęcia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2765/22 oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieuzasadniony.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia "[...] art. 12 ust. 3 ustawy [...] o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały nr 885/18 Rady Miasta Torunia z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawarty w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi".

Wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma podstaw, aby twierdzić, że podejście Sądu I instancji do rozumienia art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – a w konsekwencji zastosowania tego przepisu prawa, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej uchwały – nie jest prawidłowe.

W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że z zakwestionowanego przez Sąd I instancji § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że "Punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu nie mogą być usytuowane na terenie stacji paliw płynnych oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych, z wyjątkiem punktów sprzedaży usytuowanych w lokalach gastronomicznych, znajdujących się na terenie tych stacji w odrębnych, samodzielnych (wolnostojących) obiektach budowlanych przeznaczonych na działalność gastronomiczną bądź hotelowo-gastronomiczną, gdzie mogą być usytuowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży".

Z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – który współstanowił podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie podstawę ustanowienia na jej gruncie przywołanej regulacji prawnej – wynika natomiast, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Przywołany przepis prawa, zważywszy na jego treść oraz funkcje jest niewątpliwie przepisem kompetencyjnym, który określa podmiot kompetencji tworzenia prawa, warunki oraz formę realizacji tej kompetencji, a także jej treść, co prowadzi do wniosku, że ze swej istoty podlega wykładni ścisłej.

Jeżeli tak, to w korespondencji do aksjomatycznego założenia akcentującego potrzebę uwzględniania zakazu domniemywania kompetencji za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia art. 12 ust. 3 przywołanej ustawy w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa argumentacja eksponująca znaczenie konsekwencji mających – zdaniem Rady Miasta Torunia – wynikać z wykładni systemowej, w szczególności zaś funkcjonalnej, albowiem wbrew wskazanemu założeniu zmierza ona – jak należałoby przyjąć (zob. s. 5 – 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej) – do wykazania, że treść upoważnienia zawartego w wymienionym przepisie prawa obejmuje swoim zakresem inne jeszcze materie, niż wyraźnie nim określone i wymienione, a mianowicie inne jeszcze, niż tylko "ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", o czym mowa jeszcze dalej. W opozycji do tego rodzaju argumentacji trzeba stanowczo podkreślić – odwołując się w tej mierze do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, które wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady wyłączności ustawy oraz tożsamości logiki rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 92 oraz art. 94 konstytucji (a także na gruncie paradygmatycznego przepisu art. 93 ustawy zasadniczej) należy uznać za aktualne również w odniesieniu do przepisów upoważniających do stanowienia aktów prawa miejscowego – że przepis ustawy upoważniający, czy to do wydania aktu wykonawczego, czy to aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np. wyroki TK z dnia: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99).

W korespondencji do powyższego, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 94 konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że jakkolwiek pozycja lokalnego prawodawcy ma (względnie) autonomiczny charakter – co znajduje swoje uzasadnienie w art. 15, art. 16, art. 165 oraz art. 166 ustawy zasadniczej – to jednak jego swoboda regulacyjna nie jest nieograniczona. Jeżeli bowiem – co należy podkreślić – akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, to siłą rzeczy upoważniający przepis ustawy określa tym samym ramy swobody regulacyjnej lokalnego prawodawcy.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że przepis art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia do stanowienia określonych nim aktów prawa miejscowego – uchwał – wyłącznie w materii wynikającej z udzielonego nim upoważnienia, a mianowicie w materii, której przedmiot stanowią "zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych".

Jeżeli przy tym podkreślić – odwołując się do argumentu z systematyki wewnętrznej art. 12 przywołanej ustawy – że upoważnienie zawarte w jego ust. 3 pozostaje w funkcjonalnym związku z treścią upoważnienia zawartego w jego ust. 1 i ust. 2, albowiem "zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" stanowią naturalną konsekwencję – jak należałoby przyjąć – ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, to nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że treść przywołanego powyżej § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie koresponduje z treścią upoważniającego przepisu ustawy, albowiem treść ta wykracza poza granice wyznaczone przepisem upoważniającym.

W granicach tych, które wyznaczone zostały upoważnieniem wyłącznie do "ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", z całą pewnością nie mieści się kompetencja do ustanowienia regulacji prawnej, z której wynika, że "Punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz punkty sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu nie mogą być usytuowane na terenie stacji paliw płynnych oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych [...]", a więc innymi słowy kompetencja do ustanowienia normy zakazu lokalizowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach. Zwłaszcza gdy podkreślić, że operowanie przez ustawodawcę przywołanym powyżej zwrotem określającym treść kompetencji prawotwórczej przyznanej radzie gminy prowadzi i do tego wniosku, że tak udzielone upoważnienie – nie dość, że pozostaje w funkcjonalnym związku z upoważniającymi przepisami ust. 1 i ust. 2 art. 12 wymienionej ustawy – tworzy podstawę do stanowienia regulacji prawnej, której celem jest kształtowanie w wymiarze pozytywnym usytuowania (a więc innymi słowy, położenia, lokalizacji) miejsc (punktów) sprzedaży i podawani napojów alkoholowych względem obiektów użyteczności publicznej, czy też innych obiektów, które z uwagi na ich funkcje uzasadniają objęcie ich ochroną (zob. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16 oraz z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 413/20) – w tym, przy ewentualnym wykorzystaniu pomocniczych oraz instrumentalnych w relacji do tak tworzonych "zasad usytuowania" zasad odnoszących się do odległości oraz metod jej mierzenia – nie zaś, co trzeba podkreślić, tworzenie norm prawnych ustanawiających zakazy sytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach, a więc tak, jak w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że "Punkty sprzedaży napojów alkoholowych [...] nie mogą być usytuowane na terenie stacji paliw płynnych oraz na terenie samodzielnych stacji gazów płynnych [...]".

W korespondencji do powyższego trzeba podnieść, że wbrew sugestii Rady Miasta Torunia również konwencja językowa, którą na gruncie przywołanej regulacji prawnej operuje lokalny prawodawca – "usytuowanie" – nie uzasadnia twierdzenia, że przedmiot jej regulacji nie wykracza poza granice wyznaczone upoważniającym przepisem art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W odpowiedzi na stanowisko, że ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych może mieć również charakter opisowy (s. 5 skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić – podkreślając przy tym, że w rozpatrywanej sprawie nie może być uznany za przydatny argument ze znaczenia konsekwencji mających, zdaniem rady, wynikać z redakcji przepisu art. 15 ust. 1 b ustawy o grach hazardowych upoważniającego do wydania rozporządzenia określającego wymagania dotyczące planowania lokalizacji salonów gier na automatach na terenie gminy – że z art. 12 ust. 3 przywołanej ustawy – który jako przepis upoważniający podlega wykładni ścisłej – nie wynika, aby zakres udzielonego nim upoważnienia uwzględniał kompetencję do stanowienia norm zakazu "sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych", albowiem przepis ten – o czym była mowa powyżej – tworzy podstawę stanowienia regulacji prawnej kształtującej zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, do których przy tym w żadnym stopniu, ani też zakresie nie odwołują się – a więc inaczej niż w odniesieniu do postanowień zawartych w § 1, czy też w § 4 – postanowienia § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że siłą rzeczy upada argument o opisowym ustaleniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do terenu stacji paliw płynnych oraz terenu samodzielnych stacji gazów płynnych.

Ponownie podkreślając, że akty prawa miejscowego – jak wynika z art. 94 konstytucji – mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a ponadto, że przepis ustawy upoważniający do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych, za uzasadniony trzeba uznać wniosek – jakkolwiek banalnie by to nie wybrzmiało – że prawodawcza aktywność organu samorządu terytorialnego – i zarazem możliwość jej podjęcia – jest determinowana przepisem art. 94 ustawy zasadniczej oraz określonymi nim wymogami konstytucyjności i legalności. W ich świetle, koniecznym warunkiem oceny odnośnie do zgodności z prawem konkretnego aktu prawa miejscowego (czy to w całości, czy w części) jest istnienie konkretnego przepisu ustawy upoważniającego wymieniony w nim organ samorządu terytorialnego do stanowienia w konkretnie określonych nim granicach – oraz w określonej w nim formie – aktu normatywnego obowiązującego na obszarze działania tego organu. W odniesieniu do prawnej podstawy podejmowanych działań prawodawczych nie chodzi więc o jakikolwiek przepis ustawy upoważniający do stanowienia aktu prawa miejscowego, lecz o konkretny przepis ustawy, który upoważnia do podjęcia działań prawodawczych w określonej nim materii, a mianowicie w materii, która koresponduje z przedmiotowym zakresem udzielonego upoważnienia, a więc innymi słowy w materii wyznaczonej granicami tego upoważnienia i mieszczącej się w tych granicach.

W tym też kontekście, wobec istoty spornej w sprawie kwestii – i zarazem w odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny – trzeba stwierdzić, że w zakresie odnoszącym się do upoważnienia do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi nie ogranicza się wyłącznie do przepisu art. 12 ust. 3.

Do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego upoważnia, między innymi, przepis art. 14 ust. 6 tej ustawy, który w relacji do zadań określonych w art. 2 ust. 1 pkt tej ustawy – a mianowicie, odpowiedniego kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi poprzez ograniczanie dostępności alkoholu – upoważnia radę gminy do wprowadzenia w innych niewymienionych w art. 14 ust. 1 pkt 1 – 4 i pkt 6 oraz ust. 2a – 5 tej ustawy miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Jeżeli przy tym podkreślić – co jest aż nadto oczywiste – że przedmiotowy zakres upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego na podstawie tego przepisu prawa jest zdecydowanie inny, niż w przypadku art. 12 ust. 3 tej ustawy, to w opozycji do stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej (s. 5 – 6) trzeba stwierdzić, że wyznaczone wymienionymi przepisami upoważniającymi granice kompetencji prawodawczej rady gminy nie są tożsame, a w konsekwencji, że nie jest również tożsama treść kompetencji prawodawczych realizowanych na podstawie (oraz w granicach) tych przepisów upoważniających.

Zwłaszcza, że – co nie mniej istotne – podejmowane na ich podstawie oraz w ich granicach uchwały rady gminy służą – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – różnym celom szczegółowym ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o czym trzeba wnioskować na podstawie konwencji językowej, którą na gruncie wskazanych przepisów upoważniających operuje ustawodawca. O ile bowiem, na podstawie art. 12 ust. 3 przywołanej ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co wobec operowania przez ustawodawcę kategorycznym zwrotem "ustala" tworzy obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie określonym w wymienionym przepisie upoważniającym, o tyle na podstawie art. 14 ust. 6 tej ustawy, w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, co zdecydowanie inaczej już kształtuje istotę oraz treść kompetencji prawodawczej organu stanowiącego gminy (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1389/18).

Z przedstawionych powodów, zarzut naruszenia 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.