Wyrok z dnia 2023-11-09 sygn. II SA/Sz 621/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 13 czerwca 2022 r. nr uchwała nr XLIX/621/2022 w przedmiocie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczecinku oddala skargę.

Rada Gminy Szczecinek, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 110 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej dalej: "u.p.s.") oraz art. 11 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), podjęła w dniu 13 czerwca 2022 r. uchwałę nr XLIX/621/2022 w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczecinku.

Z § 1 ww. uchwały wynika, że Rada Gminy uchwaliła Statut Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczecinku w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Zgodnie z brzmieniem § 4 uchwały, akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. W uzasadnieniu do uchwały organ ją wydający podał, że zmiana Statutu spowodowana jest brakiem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, poprzednio podjętych uchwał dotyczących przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Prokurator Rejonowy w Szczecinku wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. uchwałę Rady Gminy Szczecinek nr XLIX/621/2022 z 13 czerwca 2022 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wydanej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (zwanej dalej: "u.o.a.n."), poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi wnoszący ją wskazał, że kwestionowana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 20 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2022 r., poz. 2774 ) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Uchwała wydana została z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 2 u.o.a.n. Rada bowiem przyjęła, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego oraz w konsekwencji dokonała jego publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.

Prokurator argumentował, że nie wszystkie akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego i wskazał na art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym, generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęty zaskarżoną uchwałą nie zawiera powyżej wskazanych cech. Został on skierowany do podmiotu podporządkowanego organizacyjnie organowi gminy, a zawarte w nim przepisy oddziałują tylko w sferę obowiązków i uprawnień jednostki budżetowej gminy. Statut nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, nie dotyczy również sytuacji powtarzalnych. W treści statutu nie ma normy prawnej, która nakładałaby na mieszkańca danej gminy jakiegokolwiek obowiązku lub przyznawałaby mu uprawnienia. Statut nie dotyczy również kwestii ustrojowych gminy, zawiera jedynie regulacje związane z przedmiotem działania GOPS w Szczecinku, jego strukturą organizacyjną i uregulowania dotyczące gospodarki finansowej jednostki budżetowej. Statut stanowi akt o charakterze wewnętrznym kierowanym do jednostki jaką jest GOPS w Szczecinku.

Końcowo Prokurator wskazał, że jego legitymacja skargowa znajduje swoje źródło normatywne w treści art. 8 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Szczecinek wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ argumentował, że uchwała w sprawie Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczecinku jest aktem prawa miejscowego i wskazał na art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. Ośrodek pomocy społecznej jest instytucją gminną w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., a zatem jego statut jest aktem prawa miejscowego. W piśmiennictwie dotyczącym uchwał rad gmin akcentuje się powszechnie obowiązujący charakter statutu jednostki samorządowej, czyli jego przynależność do źródeł prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała rady gminy normująca pracę takiej jednostki, poprzez nadanie jej statutu ma charakter normatywny i powszechnie obowiązujący. Normy takiego aktu nie są kierowane jedynie do podmiotów wewnętrznie usytuowanych w ramach tej jednostki organizacyjnej, lecz także skierowane są do członków danej społeczności lokalnej, którzy korzystają lub mogą w przyszłości korzystać z tej instytucji (zob. Ustawy samorządowe. Komentarz pod red. S. Gajewskiego i A. Jakubowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 529).

Według organu, nie można z góry zaliczać gminnych aktów ustrojowo-organizacyjnych do kategorii aktów wewnętrznego kierownictwa. Rzeczywiście, w aktach tych dominują przepisy ustrojowo-kompetencyjne i proceduralne (m.in. organizacja wewnętrzna), niemniej jednak są one adresowane do każdego, kto znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez normę prawną, np. gdy chodzi o zasady korzystania z jednostki organizacyjnej. Ich treść więc rzutuje, czasem nawet w sposób bardzo znaczący, na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne, są więc szczególnym rodzajem źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. D. Dąbek: Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, LEX, teza 9 do art. 40). Ośrodek pomocy społecznej to szczególnego rodzaju gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności gminy, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny, jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w Statucie są nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna. Zatem, akt ten ma charakter prawa miejscowego i nie jest tylko aktem wewnętrznym. Przeciwne rozumienie powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych, jako akty prawa miejscowego (por. orzeczenia: wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08; podobnie: wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2013/12; wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 459/10; wyroki WSA w Olsztynie z: 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/O1 984/10 oraz 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/O1 812/17; wyrok WSA w Kielcach z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 713/17).

Na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. Wójt Gminy Szczecinek wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę i powołał się na stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 kwietnia 2022 r., który wskazał na konieczność publikacji aktów prawnych w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Poprzednie uchwały z 31 maja 2016 r. i z 30 stycznia 2020 r. nie były publikowane w Dzienniku Urzędowym, natomiast były przedstawiane Wojewodzie jako organowi nadzoru. Poprzednie regulacje miały charakter ogólny. Zaskarżona uchwała różni się od poprzednich, bowiem jest bardziej szczegółowa w zakresie zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Jak wynika z brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżeniu podlegają również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot sprawy objętej skargą Prokuratora dotyczy uchwały Rady Gminy Szczecinek nr XLIX/621/2022 z 13 czerwca 2022 r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szczecinku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Kwestią sporną jest, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w konsekwencji wymagała opublikowania jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Sąd wskazuje, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.s.g., na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W poglądach orzecznictwa, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazuje się, że prawo miejscowe nie ma na celu "wykonania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot powiązany, ze względu na zaistniały stan faktyczny, z gminą w takim zakresie i w taki sposób, że uzasadnione jest wydanie na podstawie ustawy aktu prawa miejscowego, dla którego nie będzie on wyłącznym, jedynym adresatem (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 258/16).

Nie wszystkie jednak akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. W działalności rady gminy można wyróżnić trzy kategorie uchwał: 1) będące aktami prawa miejscowego, 2) będące aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, 3) o znamionach aktów indywidualnych, jak np. uchwała osobowa czy uchwała podejmowana w sprawie indywidualnej. należy zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy.

Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na danym terytorium w przewidzianej przez nie sytuacji.

Należy dostrzec, że zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone, lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego (w:) System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013).

Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd podziela zarzut skargi, że kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Akt ten indywidualizuje adresata tego aktu. Uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak czynią to akty prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Akt nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. To Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest podmiotem realizującym postanowienia tej uchwały. Przywołane w uchwale podstawy prawne nie wypełniają warunku upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., zwanej dalej: "u.f.p."), jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 11 ust. 2 u.f.p., jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. W art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ustawodawca postanowił, że jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują: (...) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.f.p., tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Skład Sądu orzekający we niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym uchwały w przedmiocie statutów jednostek budżetowych nie są, co do zasady, aktami prawa miejscowego i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych o charakterze wewnętrznym (por. wyroki: NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07; NSA z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2058/09; w Lublinie z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 430/06; WSA w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 518/06; WSA w Poznaniu z 10 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 256/08; WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 109/16; WSA w Łodzi z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 158/23). Jednostki budżetowe nie są bowiem samodzielne, stanowią wewnętrzny aparat organizacyjny, są podporządkowane organizacyjnie i merytorycznie (służbowo) organom je tworzącym. Gminne jednostki budżetowe funkcjonują w obrębie wewnętrznego sytemu organizacyjnego gminy, w tym wspólnego budżetu, a współdziałanie nie jest oparte na formach właściwych dla samodzielnych stron stosunków prawnych. Statut jednostki budżetowej jest skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki (por. wyrok WSA w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 518/06). To, że dana jednostka organizacyjna wykonuje zadania w stosunku do podmiotów zewnętrznych nie oznacza, że nadany jej statut - chociaż określa przedmiot działania jednostki organizacyjnej – "działa w sferze zewnętrznej" (por. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07). Z tych względów Sąd nie podziela przeciwnej argumentacji organu wspartej poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, którą przedstawił w odpowiedzi na skargę.

Odnieść się zatem należy do konsekwencji, jakie miałyby nastąpić w związku z publikacją aktu o charakterze wewnętrznym w dzienniku urzędowym, którego celem jest urzędowe ogłaszanie aktów normatywnych i innych aktów prawnych, które muszą być ogłaszane w taki sposób.

W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, podobnie jak ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych lub rozporządzeń, jest ich ogłoszenie. Jest to ogólny wymóg, który odnosi się do wszystkich źródeł prawa obowiązujących w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.).

W sytuacji uznania, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, to a contrario organ nie był obowiązany ogłaszać jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który to obowiązek wynika z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Przywołany przepis nie wprowadza obowiązku ogłaszania aktów o charakterze wewnętrznym wydanych przez organy gminy. Zdaniem Prokuratora, przyjęcie przez organ, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i opublikowanie jej w dzienniku urzędowym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego , że w ww. sytuacji doszło do wydania zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

Sąd wyjaśnia, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 u.s.g., należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa wprawdzie rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, niemniej przyjąć należy, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz istotne naruszenie przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów.

Zdaniem Sądu, naruszenie zasad publikacji aktu normatywnego, w sposób rażący dotyczyć może aktów, które takiemu rygorowi publikacji podlegają. Obejmuje tego rodzaju naruszenie m.in. uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Nie można jednak na równi traktować sytuacji publikacji aktu w publikatorze urzędowym, który cech aktu prawa miejscowego nie posiada, z naruszeniem zasady ogłoszenia aktu, którego publikacja jest obowiązkowa (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.).

Z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Zdaniem Sądu, ww. aspekt legalności nie dotyczy co do zasady aktów o charakterze wewnętrznym, skoro nie są one źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W skutek publikacji, skierowanie informacji o podjęciu zaskarżonej uchwały do szerszego kręgu adresatów, niż winno to mieć miejsce w przypadku aktów o charakterze wewnętrznym, nie narusza wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej, jakim jest pewność adresatów aktu prawa miejscowego co do wejścia do obrotu aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. Wójt Gminy podnosił, że konieczność publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym wynikała ze stanowiska Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 kwietnia 2002 r. Zdaniem Sądu, przyjęta praktyka publikacji zaskarżonej uchwały, nie może stanowić przykładu poprawnego wdrożenia w życie ww. Statutu, jednakże nie skutkowało to wydaniem zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Nie mamy na gruncie sprawy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad wejścia w życie aktu prawa miejscowego, bowiem zaskarżona uchwała tego rodzaju aktem nie jest. Podjęcie zaskarżonej uchwały (aktu o charakterze wewnętrznym) i jej wejście w życie, a więc uzyskanie mocy przez ten akt, są co do zasady zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Jak wskazuje się w judykaturze, akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1271/19). Uzyskanie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, poprzez fakt samego jej podjęcia, nie powinien na gruncie sprawy nasuwać wątpliwości. Mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie niweczy umieszczenie jej w publikatorze, w którym ten akt nie powinien znaleźć się.

Podsumowując Sąd nie stwierdził w kontrolowanej sprawie przesłanek świadczących o podjęciu zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę jako niezasadną oddalił w całości, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.