Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa i ministrów (art. 93 konstytucji)

Art. 93 Konstytucji normuje pozycję w systemie źródeł prawa aktów prawa wewnętrznego, zwanych też "aktami wewnętrznie obowiązującymi", będących kategorią odrębną od źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucja wymienia jedynie dwa rodzaje aktów prawa wewnętrznego: uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, "art. 93 Konstytucji nie dokonał wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami Konstytucji, [...] co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął katalogu aktów prawa wewnętrznego [...]. Tylko taka wykładnia odpowiada, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istocie aktów prawa wewnętrznego i potrzebom funkcjonowania aparatu państwowego" (wyrok z 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 116).

Według art. 93 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, zarządzenia ministrów są wydawane tylko "na podstawie ustawy". Należy odnotować różnice sformułowania zawartego w powołanym przepisie w porównaniu z innymi przepisami konstytucyjnymi. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia (będące źródłami prawa powszechnie obowiązującego) są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Z kolei art. 94 Konstytucji przewiduje, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (również należące do źródeł prawa powszechnie obowiązującego) "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Porównanie powyższych, sąsiadujących ze sobą przepisów konstytucyjnych wskazuje, że ustrojodawca przewidział dla zarządzeń, jako aktów prawa wewnętrznego, luźniejszą determinację ustawową niż w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest bowiem wymagane, aby podstawą ustawową zarządzenia było "szczegółowe upoważnienie", tak jak w przypadku rozporządzenia, ani aby treść zarządzenia była ściśle wyznaczona przez ustawę, w ten sposób, że zarządzenie miałoby być wydawane "w celu wykonania ustawy", taj jak rozporządzenie lub akt prawa miejscowego.

Powyższa konkluzja odpowiada poglądom przedstawianym w literaturze. Wyrażane jest stanowisko, że organy mają znaczny zakres swobody kształtowania treści i zakresu aktów prawa wewnętrznego; mogą stanowić akty tego rodzaju w tych wszystkich materiach, które mieszczą się w ich kompetencjach i zadaniach (zob. L. Garlicki, Konstytucyjne źródła prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 82; W. Płowiec, Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP, Poznań 2006, s. 90, 93, 94). Podkreśla się, że "podstawą do wydania zarządzeń nie jest jakaś jedna ustawa, ale różne ustawy, normujące różne dziedziny spraw, jeżeli tylko przyznają one jakiemuś podmiotowi będącemu organem władzy publicznej kompetencje, wyznaczają mu zadania lub nakładają na niego obowiązki i jeżeli czynienie użytku z tych kompetencji oraz realizowanie wyznaczonych zadań i obowiązków wymaga wydania norm generalnych i abstrakcyjnych, adresowanych do jednostek organizacyjnie podległych temu podmiotowi" (S. Wronkowska, System źródeł prawa w nowej Konstytucji, "Biuletyn RPO" nr 38/2000, Warszawa 2000, s. 93). Podstawą zarządzenia może być zarówno ogólna norma kompetencyjna nakazująca organowi "kierowanie", "zarządzanie" czy "określanie" przewidzianych w ustawie działań, jak i zbiór norm, z których wynika konieczność wykonania określonych zadań (zob. A. Bałaban, Akty normatywne wewnętrznie obowiązujące, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 99).

Z § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, że akty prawa wewnętrznego muszę mieć podstawę prawną, choć może ona przybierać różną postać (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2012 r., s. 270). Według tego przepisu, podstawę prawną wydania uchwały lub zarządzenia może stanowić zarówno przepis, który upoważnia organ do uregulowania określonego zakresu spraw, jak i przepis, który wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podzielił przywołane stanowiska.

Podstawowym wyróżnikiem aktów prawa wewnętrznego jest zakres podmiotowy adresatów tych aktów. Omawiane akty mogą obowiązywać tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt. Kryterium "organizacyjnej podległości", od spełnienia którego zależy dopuszczalność stanowienia aktów prawa wewnętrznego, należy rozumieć szerzej niż "hierarchiczne podporządkowanie" w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym (zob. wyroki TK z: 1 grudnia 1998 r., sygn. K 21/98; 19 października 2010 r., sygn. K 35/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 77; 3 lipca 2012 r., sygn. K 22/09, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 74).

Wyrok TK z dnia 14 kwietnia 2014 r., U 8/13, OTK-A 2014/4/39

Standard: 20 (pełna treść orzeczenia)