Wyrok z dnia 2008-05-29 sygn. III SA/Wr 134/08

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § [...] ust [...] oraz § [...] uchwały Rady Gminy w K. Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu w zakresie zadań własnych gminy I. stwierdza nieważność § [...] ust. [...] oraz § [...] zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. § [...] ust. [...] oraz § [...] uchwały Rady Gminy w K. Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu w zakresie zadań gminy, zarzucając, że § [...] ust. [...] uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), a § [...] uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 60, poz. 718 ze zm.).

Organ nadzoru powołał zaskarżone przepisy. Według § [...] ust. [...] uchwały, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej sprawia i pokrywa koszty pogrzebu osobom bezdomnym, zmarłym na terenie Gminy K. Z., bez ustalonej tożsamości, samotnym, nieposiadającym rodziny lub innej osoby upoważnionej do zorganizowania pogrzebu, ubogim. Według organu nadzoru przepis ten jest rażąco sprzeczny z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, według którego zwłoki nie pochowane względnie nie przekazane szkołom wyższym (ust. 1 i 2) powinny być pochowane przez ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu.

Powołany przepis ustawy o cmentarzach ustanawia obowiązek pochowania zwłok ludzkich, nie pochowanych w sposób określony w ust. 1 i 2, ciążący na ośrodku pomocy społecznej (będącym jednostką organizacyjną gminy). Jedynym warunkiem realizacji obowiązku przez gminę, jest niesprawienie pogrzebu przez podmioty uprawnione, wskazane w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Rada Gminy nie jest więc władna określić kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę.

Według § [...] uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zdaniem organu nadzoru jest to sprzeczne z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 60, poz. 718 ze zm.). Zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie jest ona w szczególności aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 13 pkt 2 ustawy. Z uwagi na brak definicji legalnej aktu prawa miejscowego, doktryna oraz orzecznictwo wskazują cechy uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy. Stąd według organu nadzoru na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie ma podstawy prawnej do ogłoszenia powyższej uchwały w dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę gmina uznała zasadność żądania stwierdzenia nieważności § [...] ust. [...] uchwały. Rada gminy uznała bowiem, że nie była uprawniona do określania kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, zagadnienie to zostało uregulowane w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby tę materię odmiennie regulowała uchwała rady gminy.

Gmina nie zgodziła się natomiast z żądaniem stwierdzenia nieważności § [...] uchwały, który stanowi o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Według gminy, niepublikowanie uchwały skutkowałby naruszeniem przepisów art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z tymi przepisami, akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wchodzą one w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin późniejszy. Gmina podkreśliła, że uchwałę podjęto także na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Sprawia to, że uchwała jest aktem wykonawczym do tej ustawy. Uchwała zawiera normy ogólne i abstrakcyjne. Jest ona więc aktem prawa miejscowego. Nie zmienia tego fakt, że w podstawie prawnej uchwały nie powołano art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać swej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza natomiast nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według stanowiska doktryny oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Według art. 93 ust. 1 usg., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją więc do Sądu.

Ocenie Sądu podlega legalność przepisów § [...] ust. [...] oraz § [...] uchwały. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że § [...] ust. [...] uchwały, według którego Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej sprawia i pokrywa koszty pogrzebu osobom bezdomnym, zmarłym na terenie Gminy K. Z., bez ustalonej tożsamości, samotnym, nieposiadającym rodziny lub innej osoby upoważnionej do zorganizowania pogrzebu, ubogim, narusza w sposób istotny art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), wkraczając bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez ten przepis ustawowy. Gmina uznała to żądanie skargi, lecz rada gminy nie podjęła stosownej uchwały w celu uchylenie zaskarżonego przepisu § [...] ust. [...] uchwały.

W zaskarżonym § [...] rada gminy przyjęła z kolei, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej usg.) stanowi w art. 40 ust. 1, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według ust. 2 tego przepisu, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Według art. 41 ust. 1 usg., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Artykuł 42 usg., stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10).

Z powołanych przepisów wynika, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne.

Sąd stwierdza, że badana uchwała nie spełnia tych wymogów.

Po pierwsze, uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 ustawy o pomocy społecznej. Artykuł 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 17 ust. 1 pkt 15 mają charakter ustrojowoprawny i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego. Artykuł 44 ma charakter materialnoprawny i także nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę gmina wskazała wprawdzie jako kolejną podstawę prawną przepis prawa zawarty w art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) twierdząc, że uchwała jest aktem wykonawczym do tej ustawy. Podstawa ta nie została wszakże zawarta w zaskarżonej uchwale. Jest to istotne naruszenie prawa. Sąd nie podziela ponadto stanowiska gminy, że powołany przepis art. 96 ust. 4 mógłby stanowić podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały. Po drugie, publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

Według Sądu zasadne jest zatem stanowisko organu nadzoru, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstawy prawnej do ogłoszenia badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że zaskarżony przepis § [...] uchwały w sposób istotny narusza prawo jako podjęty bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 upsa. stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów uchwały.