Wyrok z dnia 2021-10-06 sygn. II SA/Gl 794/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasady sprawiania przez gminę pogrzebu oddala skargę

Rada Gminy M. , zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, ustaliła zasady sprawienia pogrzebu przez Gminę M. , wskazując jako podstawę prawną jej podjęcia przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas: Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 17 ust. 1 pkt 15 i art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (wówczas: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), zwanej dalej u.p.s.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, w części określonej w:

1) § 2 ust. 1 - jako sprzecznej z art. 17 ust. 1 pkt 15 oraz z art. 110 ust. 1 u.p.s.;

2) § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 - jako sprzecznej z art. 44 u.p.s. w związku z art. 7 Konstytucji RP;

3) § 4 ust. 2 w zakresie zwrotu "w szczególności", zawartego we wprowadzeniu do wyliczenia oraz pkt 9, jako sprzecznej z art. 44 u.p.s. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Inkryminowane przez skarżącego zapisy zaskarżonej uchwały mają następujące brzmienie:

"§ 2. 1. Zadania własne Gminy M. polegające na sprawieniu pogrzebu, osobom zmarłym zamieszkałym lub przebywającym na terenie Gminy M. w tym osobom bezdomnym, realizuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. , zwany dalej Ośrodkiem.

2. O czynnościach dotyczących sprawienia pogrzebu w przypadkach przewidzianych przepisami decyduje Kierownik Ośrodka.";

"§ 4. 1. Dokonanie niezbędnych czynności związanych z pogrzebem Ośrodek zleca przedsiębiorcom prowadzącym usługi pogrzebowe, określając sposób realizacji czynności, o których mowa w ust. 2.

2. Zakres usług pogrzebowych winien obejmować w szczególności:

(...)

9) inne czynności wynikające z okoliczności, zgodnie z wyznaniem zmarłego, prawem oraz miejscowymi zwyczajami."

W uzasadnieniu skargi, skarżący powołał się na przepisy art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44, art. 110 ust. 1 u.p.s. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przytoczył fragmenty uzasadnień wybranych wyroków sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, a także fragment komentarza do art. 2 Konstytucji RP.

Powołując się na wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności, skarżący wskazał, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały, jak również niewypełnienie w całości delegacji ustawowej, powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Skarżący dodał, że modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Powtórzony, czy zmodyfikowany przepis może być interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, przepis § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 17 ust. 1 pkt 15 oraz z art. 110 ust. 1 u.p.s. Z art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy wynika, że sprawienie pogrzebu, w tym dla osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym. Tym samym zbędnym było ponowne przytoczenie obowiązku Gminy w tym zakresie. Co więcej, z art. 110 ust. 1 ustawy wynika, że zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Wskazanie więc na Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. , jako jednostkę realizującą zadanie własne polegające na sprawieniu pogrzebu również jest zbędne, a jednocześnie przekracza zakres upoważnienia zawartego w art. 44 ustawy, albowiem kwestionowanego zapisu uchwały nie sposób uznać za sposób sprawienia pogrzebu osobie zmarłej.

Z kolei z regulacji § 2 ust. 2 uchwały wynika, że o czynnościach dotyczących sprawienia pogrzebu w przypadkach przewidzianych przepisami decyduje Kierownik Ośrodka, co jest sprzeczne z art. 44 u.p.s. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru, uregulowanie kwestii dotyczącej nakładania obowiązków na kierownika Ośrodka stanowi przekroczenie delegacji wynikającej z powyższego przepisu ustawy. Określenie, iż o czynnościach dotyczących sprawienia pogrzebu decyduje "Dyrektor" Ośrodka nie mieści się w pojęciu "sposobu sprawienia pogrzebu".

Również regulacja § 4 ust. 1 uchwały wykracza zdaniem skarżącego poza delegację z art. 44 u.p.s., albowiem zapisu tego nie sposób uznać za sposób sprawienia pogrzebu osobie zmarłej. Co więcej, Rada Gminy w § 4 ust. 1 uchwały posługuje się pojęciem "Ośrodek", które zostało zdefiniowane w § 2 ust. 1 uchwały. Regulacja § 2 ust. 1 uchwały, jak wynika z pkt 1 petitum skargi jest sprzeczna z art. 17 ust. 1 pkt 15 oraz z art. 110 ust. 1 u.p.s. i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Pozostawienie więc regulacji § 4 ust. 1 uchwały w obrocie prawnym powodowałoby niejasność, co do rozumienia pojęcia "Ośrodek" w rozumieniu tego przepisu.

Z kolei regulacja § 4 ust. 2 uchwały w zakresie zwrotu "w szczególności", zawartego we wprowadzeniu do wyliczenia oraz pkt 9 uchwały w brzmieniu: "inne czynności wynikające z okoliczności, zgodnie z wyznaniem zmarłego, prawem oraz miejscowymi zwyczajami", jest w ocenie skarżącego sprzeczna z art. 44 u.p.s. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Z art. 2 Konstytucji wynika nakaz przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji, które obejmują m.in. konieczność przestrzegania zasady określoności przepisów prawa, której istota sprowadza się do ustanowienia obowiązku organu wyposażonego w kompetencje prawotwórczą do konstruowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Użyte sformułowanie "w szczególności" oraz "inne czynności wynikające z okoliczności, zgodnie z wyznaniem zmarłego, prawem oraz miejscowymi zwyczajami", powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały oraz może sugerować, że istnieją jeszcze inne, nieujęte w uchwale niezbędne czynności do sprawienia pogrzebu, które dokonywane będą na podstawie swobodnego uznania organu wykonującego uchwałę.

W odpowiedzi na skargę organ Gminy wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał na brak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego sformułowania § 2 ust. 1 i 2 uchwały jako stanowiącego powtórzenie zapisów ustawowych, organ stwierdził, że zapisy te wskazują na adresata normy zawartej w uchwale oraz podmiot odpowiedzialny za wykonywanie określonych w nim zadań. Nie stanowi to ani powtórzenia, ani modyfikacji regulacji ustawowej, przeciwnie, pomaga ją właściwie zinterpretować.

Dalej organ nie podzielił stanowiska skarżącego jakoby zapis o tym, że "wykonanie czynności związanych z pogrzebem Ośrodek zleca przedsiębiorcom prowadzącym usługi pogrzebowe, określając sposób realizacji czynności" miał stanowić przekroczenie delegacji ustawowej. Wskazał, że art. 44 u.p.s. zawiera bardzo ogólną regulację co do zakresu uchwały podejmowanej przez radę gminy, stanowiąc jedynie, że "Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego". Tym samym zdaniem organu wskazanie podmiotu, któremu będzie powierzana realizacja zadania polegającego na sprawianiu pogrzebu stanowi właśnie wypełnienie delegacji ustawowej.

Odnosząc się do zarzutu zawarcia w § 4 ust. 1 uchwały zwrotu "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog czynności wykonywanych w ramach zadania polegającego na sprawianiu pogrzebu, organ wskazał, że taki zapis umożliwia dostosowanie sposobu pochówku do warunków i zwyczajów lokalnych oraz wyznania zmarłego, stanowiąc prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej.

Na koniec organ zauważył, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie powinno się do niej stosować takich samych wymogów co do konkretności i szczegółowości. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, organ wskazał, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W tej sytuacji, zdaniem organu nie jest możliwe uznanie, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Delegacja ustawowa zawarta w art. 44 u.p.s. jest dosyć lakoniczna, co powoduje że nie można uznać, by zaskarżone zapisy poza tę delegację wychodziły. Zaskarżone zapisy uchwały, w tym w szczególności § 4 ust. 1 stanowią wskazania o charakterze organizacyjnym i jako takie mieszczą się w granicach wyznaczonych przez art. 44 u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

W sprawie poza sporem pozostaje, że zaskarżona uchwała podjęta została przez właściwy organ i we właściwym trybie, a ponadto w ramach ustawowych kompetencji tego organu. Ponadto treść i podstawa prawna zaskarżonej uchwały przesądzają, że nie jest ona aktem prawa miejscowego lecz ma charakter aktu prawa wewnętrznego. Oznacza to, że krąg adresatów tego aktu oraz zakres jego obowiązywania ograniczony jest do podmiotów pozostających względem Rady Gminy w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej. Zaskarżona uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. , a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 571/16 i powołana w nim literatura).

Tak ukształtowany charakter zaskarżonej uchwały ma niebagatelne znaczenie dla oceny jej legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w dniu 2 kwietnia 2019 r., a więc ponad rok temu i nie zachodzą okoliczności wyłączające brak możliwości stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Wzorcem kontroli tego rodzaju aktu jest zatem przepis art. 94 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Oznacza to, że uwzględnienie skargi nastąpić może jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek nieważności, a więc tych, o których mowa w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Inne, nieistotne naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), jakimi potencjalnie mogłaby być dotknięta zaskarżona uchwała, nie stanowią w tym przypadku podstawy do orzeczenia o jej niezgodności z prawem.

Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, na gruncie art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę nieważności z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Odnosząc powyższe do treści sformułowanych w skardze zarzutów stwierdzić przyjdzie, że żaden z nich nie potwierdza istotnej sprzeczności z prawem inkryminowanych zapisów zaskarżonej uchwały.

I tak kolejno:

1. W § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie unormowano, że sprawienie pogrzebu stanowi zadania własne gminy, lecz o jakiego rodzaju zadaniach własnych jest mowa (zakres przedmiotowy uchwały);

2. Wskazując w tym samym zapisie, że zadania te są realizowane przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. nie doszło do powtórzenia zapisów ustawy, ani też do przekroczenia delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 110 ust. 1 u.p.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zadania pomocy społecznej w gminach wykonywały jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. W kwestionowanym zapisie nie wskazano ogólnie na ośrodek pomocy społecznej lecz na konkretną jednostkę organizacyjną działającą w Gminie M. . Dodać też wypadnie, że od dnia 1 stycznia 2020 r. w art. 110 ust. 1 u.p.s., poza ośrodkami pomocy społecznej wymienia się centra usług społecznych, co dodatkowo na dzień dzisiejszy czyni nieuzasadnionymi postulaty skarżącego w tym zakresie;

3. Z kolei § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z art. 44 u.p.s. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Skoro, jak już wyżej wspomniano, zaskarżona uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, to powierzenie czynności decyzyjnych w zakresie realizacji jej przedmiotu kierownikowi jednostki organizacyjnej gminy nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej;

4. Również regulacja § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza delegację z art. 44 u.p.s. Jakkolwiek zapis ten nie określa bezpośrednio sposobu sprawienia pogrzebu, jednakże wskazuje podmiot odpowiedzialny za określenie sposobu realizacji czynności stanowiących przedmiot zaskarżonej uchwały. Tego rodzaju "scedowanie" określonych obowiązków na jednostkę organizacyjną gminy w akcie prawa wewnętrznego nie stanowi o naruszeniu art. 44 u.p.s. tym bardziej, że z przepisu tego (ani żadnego innego) nie wynika zakaz podejmowania tego rodzaju działania. Z kolei stanowisko skarżącego odnośnie sformułowanego w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały pojęcia "Ośrodek", w świetle rozważań Sądu ujętych w pkt 2 powyżej, stało się bezprzedmiotowe;

5. Za nieusprawiedliwiony uznać należało także zarzut dotyczący zapisu § 4 ust. 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały. Użyte sformułowanie "w szczególności" oraz "inne czynności wynikające z okoliczności, zgodnie z wyznaniem zmarłego, prawem oraz miejscowymi zwyczajami" w istocie może sugerować, że istnieją jeszcze inne, nieujęte w uchwale niezbędne czynności do sprawienia pogrzebu, które dokonywane będą na podstawie swobodnego uznania organu wykonującego uchwałę. Taki zapis w akcie prawa wewnętrznego nie tylko nie jest sprzeczny z prawem lecz wręcz wydaje się niezbędny dla prawidłowej i niezakłóconej realizacji obowiązków gminy w zakresie sprawienia pogrzebu w przypadkach określonych ustawą o pomocy społecznej. W ocenie Sądu nie jest bowiem możliwe enumeratywne wyliczenie w uchwale zakresu usług pogrzebowych obejmującego wszystkie przypadki, jakie w związku z jej realizacją mogą się pojawić. Materia sprawienia pogrzebu jest w wielu wypadkach delikatna i emocjonalna, co może generować sytuacje wymagające elastycznego lub natychmiastowego działania ze strony podmiotów odpowiedzialnych za jego sprawienie. Temu właśnie ma służyć omawiany zapis zaskarżonej uchwały. Wbrew obawom skarżącego nie może on doprowadzić do niezgodnych z prawem działań i nadużyć. Zapis ten sam w sobie zawiera klauzulę warunkującą podjęcie czynności wyłącznie zgodnych z prawem. Ewentualne nadużycia, zresztą niezdefiniowane przez skarżącego, podlegałyby reżimowi prawnemu przewidzianemu w przepisach szczególnych dotyczących odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej urzędników, pracowników i innych osób realizujących zadania w przedmiotowym zakresie.

Mając powyższe na względzie stwierdzić przyjdzie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania pomimo stosownego wniosku złożonego przez organ w odpowiedzi na skargę, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują rozstrzygnięcia w tej kwestii w przypadku oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji.