Wyrok z dnia 2023-05-18 sygn. II SA/Łd 45/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 4 maja 2022 r. nr LVI/330/22 w sprawie ustalenia zasad sprawienia pogrzebu przez Gminę Krośniewice oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu orzeka o niezgodności z prawem § 1, § 2, § 9 ust. 3, § 10, § 11, § 12 i § 14 zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Krośniewicach - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art.40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w zw. z art. 17 ust. 1 pkt. 15, art. 36 pkt. 2 lit. f, art. 44, art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", w zw. z art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947), powoływanej dalej jako: "u.c.ch.z.", podjęła w dniu 4 maja 2022 r. uchwałę nr LVI/330/22 w sprawie ustalenia zasad sprawienia pogrzebu przez Gminę Krośniewice oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 23 maja 2022 r., pod pozycją 2997.

Prokurator Rejonowy w Ł. w dniu 7 grudnia 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. uchwałę i wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 9, § 10, § 11, § 12 i § 14 tej uchwały, wskazał na istotne naruszenie przepisów, tj.:

1. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.a.n.", poprzez uznanie w § 14 zaskarżonej uchwały, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2. art. 44 u.p.s. w zw. z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. poprzez określenie w § 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, a tym samym wkroczenie przez Radę Miejską bez upoważnienia w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy;

3. art. 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 9 ust. 3 uchwały, iż koszty sprawienia pogrzebu nie mogą przekroczyć wysokości zasiłku pogrzebowego obowiązującego w dniu pogrzebu, mimo iż takie uprawnienie nie wynika z przepisów u.c.ch.z.;

4. art. 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 10, § 11, § 12 uchwały zasad dotyczących zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale;

5. art. 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 2 uchwały zasad dotyczących ubiegania się przez osoby zobowiązane do pochówku o sprawienie pogrzebu przez Gminę Krośniewice, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że w dniu 4 maja 2022 r. Rada Miejska w Krośniewicach podjęła uchwałę nr LVI/330/22 dotyczącą ustalania zasad sprawienia pogrzebu przez Gminę Krośniewice oraz określania zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Analiza tej uchwały wskazywała na to, iż część jej przepisów została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Pismem z dnia 15 września 2022 r. Prokuratura Rejonowa w Ł. zwróciła się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Krośniewicach o zmianę lub uchylenie uchwały, wskazując, że część przepisów nie jest zgodna z przepisami rangi ustawowej. Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Krośniewicach zwrócił się o wskazanie, jakie przepisy są niezgodne z przepisami ustawy.

W dalszej kolejności motywując skargę Prokurator wskazał, że zgodnie z § 14 uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 23 maja 2022 r. pod poz. 2997. Treść i podstawa prawna uchwały przesądzają, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, lecz ma charakter aktu prawa wewnętrznego. Oznacza to, że krąg adresatów tego aktu i zakres jego obowiązywania ograniczony jest do podmiotów pozostających względem Rady Gminy w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej i organizacyjnej, stąd - zdaniem Prokuratora - brak jest podstaw do publikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Następnie Prokurator podniósł, że za naruszenie art. 44 u.p.s. w zw. z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. uznać należy określenie kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę. W zakresie art. 44 u.p.s. określa się jedynie sposób sprawienia pogrzebu, a nie komu i w jakich sytuacjach taki pogrzeb powinien być sprawiony. W art. 96 ust. 3 u.p.s. określono, z jakich źródeł można uzyskać zwrot wydanych na pogrzeb środków.

Natomiast w § 9 ust. 1 uchwały określono, iż koszty sprawienia pogrzebu nie mogą przekroczyć wysokości zasiłku pogrzebowego obowiązującego w dniu pogrzebu. Jednak - jak wskazał Prokurator - z przepisów u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 i ust. 4 u.c.ch.z. nie wynika uprawnienie rady gminy do limitowania wysokości wydatków wiążących się z obowiązkiem gminy pochowania zwłok.

Jednocześnie Prokurator wskazał, że przepis art. 96 ust. 4 u.p.s. upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu wydatków ze świadczenia pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2, będących w zakresie zadań własnych gmin. Natomiast zasady zwrotu wydatków gmin na pokrycie kosztów pogrzebu określa przepis o charakterze lex specialis w stosunku do art. 96 ust. 4, tj. art.96 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Tymczasem w § 10, § 11 i § 12 uchwały określono zasady zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu w sposób odmienny niż ma to miejsce w art. 96 ust. 3 u.c.ch.z. W § 12 uchwały wskazano, iż sytuację materialną spadkobierców poprzedza każdorazowo rodzinny wywiad środowiskowy. Podczas gdy u.p.s. pojęciem tym posługuje się 43 razy, ale nie wskazuje uprawnień do jego przeprowadzenia w sytuacji zwrotu wydatków na poniesienie kosztów pogrzebu. Kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel została wyczerpująco uregulowana w art. 96 ust. 3 u.p.s., który określa z jakich źródeł, gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków. Powyższe oznacza, iż rada gminy nie ma ustawowego upoważnienia do regulowania tej kwestii w uchwale.

Ponadto Prokurator wyjaśnił, że radni nie mogą określić w uchwale obowiązku zorganizowania przez gminę czy też ośrodek pomocy społecznej pogrzebu osoby zmarłej na wniosek krewnego, którego na pogrzeb nie stać, podczas gdy w § 2 uchwały uregulowano właśnie taką sytuację.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krośniewic, reprezentujący Radę Miejską w Krośniewicach, wniósł o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska w Krośniewicach w dniu 4 maja 2022 r. podjęła uchwałę nr LVI/330/22 w sprawie ustalania zasad sprawiania pogrzebu przez Gminę Krośniewice oraz określania zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Organ nadzoru w stosunku do ww. uchwały nie prowadził jakiegokolwiek postępowania.

Burmistrz Krośniewic podkreślił, że każda gmina powinna podjąć uchwałę, w której ureguluje kwestię zasad sprawiania pogrzebu. Uchwała taka ma charakter powszechnie obowiązującej, czyli jest aktem prawa miejscowego. Uchwalona jest bowiem na podstawie ustawowego upoważnienia oraz zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Uchwała powinna określać sposób pochówku i nie może regulować tej kwestii w sposób prowadzący do rozszerzenia bądź ograniczenia zakresu wskazanego w ustawie. Regulacja uchwały powinna być zgodna z zapisami ustawowymi.

Zdaniem Burmistrza, ustawa o pomocy społecznej stanowiąca delegację do wydania uchwały nie zawiera zakazu konstruowania treści uchwały w sposób jasny i czytelny, umożliwiający adresatom tego aktu jego zrozumienie. Definicje użyte w uchwale odpowiadają treści przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Treść § 1 uchwały jest dosłownym przeniesieniem zapisu ustawowego. Jednak, jak wskazał Burmistrz, dopuszczalne jest zawieranie w aktach prawa miejscowego zapisów ustawowych, jeżeli cytowane są dosłownie i w całości, tak jak ma to miejsce w kwestionowanej uchwale. Koszty pogrzebu obciążają budżet gminy, która ponosi koszt pochówku, a zgodnie z art. 96 ust. 3 u.p.s. gmina ma prawo rekompensaty, m.in. z zasiłku pogrzebowego, jeśli taki przysługuje po osobie zmarłej. Ustalenie przez Radę Gminy wysokości kosztów, jakie Gmina będzie ponosiła, nie stanowi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. W ocenie Burmistrza nie ulega wątpliwości, że uchwały nie powinny mieć luk, a zatem powinny w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości regulować określone dziedziny spraw. Kwestionowana uchwała kompleksowo reguluje kwestie sprawienia pogrzebu przez Gminę i nie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Z tych względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznana niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". Wskazać przy tym należy, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić spełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 16 marca 2023 r., jednakże Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia 20 marca 2023 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wniosek Prokuratora Rejonowego - na mocy zarządzenia z dnia 4 kwietnia 2023 r. - potraktowano jako wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy covidowej. Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strona skarżąca i przedstawiciel organu zostali zawiadomieni w drodze zarządzenia z dnia 5 kwietnia 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 16 marca 2023 r.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem: uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) i uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wyjaśnić przy tym należy, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 599 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.s.g.". Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przykładowo są nimi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ł. w trybie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a.

Odnośnie ostatniego z powołanych przepisów należy wyjaśnić, że stosownie do jego treści, w sprawach wskazanych w § 1 i 2 (tj. rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a, który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Skarga Prokuratora dotyczy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zależności od tego, czy w konkretnym przypadku dotyczy ona aktu prawa miejscowego, czy uchwały, która nie ma takiego charakteru. Jednak w obu tych wypadkach termin 6 miesięcy do wniesienia skargi nie ma zastosowania, zatem skarga może być rozpatrywana w sposób merytoryczny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 4 maja 2022 r. nr LVI/330/22 w sprawie ustalenia zasad sprawienia pogrzebu przez Gminę Krośniewice oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, co oznacza, że upłynął okres ponad 1 rok od jej podjęcia. Nadto, została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 23 maja 2022 r. pod poz. 2997, co wskazuje, że została terminowo przekazana Wojewodzie jako organowi nadzoru. Każda z tych okoliczności uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, skoro nie stanowi aktu prawa miejscowego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Problematykę dotyczącą pochówku zwłok ludzkich, której dotyczy zaskarżona uchwała, reguluje w sposób szczegółowy wymieniona już wcześniej ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich, jako przysługujące najbliższej rodzinie zmarłego, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, obowiązek ich pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 u.c.ch.z.). W myśl zaś art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 (czyli najbliższą pozostałą rodzinę osoby zmarłej), albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej. Obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw (art. 10 ust. 4 u.c.ch.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 44 u.p.s., sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym (art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 110 ust. 1 u.p.s., zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych.

Wskazane regulacje prawne w sposób precyzyjny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych ani przekazane w celach naukowych. Z żadnej z powyższych regulacji nie wynika przy tym, aby podejmowane przez radę gminy uchwały dotyczące przedmiotowej materii miały charakter aktów prawa miejscowego.

W tym aspekcie przypomnieć trzeba, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 69-75). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Organy gminy - stosownie do treści art. 40 ust. 2 u.s.g. - mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przywołana już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają na przyjęcie, że można uznać go za akt normatywny. W rozważanym aspekcie Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ustrojowy, czy też art. 44 u.p.s., który ma charakter materialnoprawny, nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. IV SA/Gl 806/14; z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Prokuratora Rejonowego, że kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Akt ten indywidualizuje adresata tego aktu, bowiem uchwała jest skierowana do podmiotu pozostającego w strukturach organizacyjnych Gminy, tj. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krośniewicach, jak czynią to akty prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej Gminy. Akt nie zawiera zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznaje bowiem praw, ani nie nakłada obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. To Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Krośniewicach jest podmiotem realizującym postanowienia tej uchwały. Ponadto przywołane w nim podstawy prawne nie wypełniają warunku upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w poglądach sądów administracyjnych wyrażonych we wcześniejszych wyrokach, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 258/16; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 571/16 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. IV SA/Gl 319/17; w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. IV SA/Gl 806/14, we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. III SA/Wr 134/08; CBOSA),

Dodać należy, że kompetencji rady do stanowienia prawa miejscowego nie można domniemywać. Konieczna jest każdorazowa wyraźna podstawa prawna. Rada jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Przepisy prawa materialnego takiego upoważnienia do określenia sposobu sprawienia pogrzebu w formie uchwały rady gminy nie zawierają. Przepis art. 44 u.p.s., który został przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, ma charakter materialnoprawny i nie może stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Również pozostałe przepisy podane w podstawie prawnej uchwały takiego upoważnienia nie zawierają.

W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, podobnie jak ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych lub rozporządzeń, jest ich ogłoszenie. Jest to ogólny wymóg, który odnosi się do wszystkich źródeł prawa obowiązujących w Polsce. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie natomiast do art.4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W sytuacji uznania, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, to a contrario organ nie był obowiązany ogłaszać jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który to obowiązek wynika z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Przywołany przepis nie wprowadza obowiązku ogłaszania aktów wewnętrznych wydanych przez organy gminy. Z uwagi zatem na fakt, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie podlegała obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z tego powodu Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że zaskarżona uchwała w treści § 14 w sposób istotny narusza art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Konsekwencją uznania, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jest zastosowanie jako podstawy wydanego orzeczenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Od podjęcia uchwały minął termin określony przepisem art. 94 ust. 1 u.s.g., a zatem wyłączona została możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały podjętej w dniu 4 maja 2022 r.

Prokurator Rejonowy w treści skargi wskazał również na naruszenie art. 44 u.p.s. w zw. z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. poprzez określenie w § 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, a tym samym wkroczenie przez Radę Miejską bez upoważnienia w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy. Zgodnie z treścią art. 44 u.p.s., sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przepis art. 44 u.p.s. określa zatem jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Natomiast stosownie do powołanego już wcześniej art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 (najbliższą rodzinę), albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej. Tymczasem Rada Miejska w treści zakwestionowanego w skardze § 1 uchwały przyjęła, że Gmina Krośniewice sprawia pogrzeb osobom zmarłym, w tym osobom bezdomnym, zamieszkałym lub przebywającym na terenie Gminy Krośniewice w chwili zgonu, w przypadku braku podmiotów uprawnionych do dokonania pochówku w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2020, poz. 1947). Trafne jest zatem stanowisko Prokuratora, iż zakwestionowany przepis § 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z., bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną przez przepis ustawowy.

W dalszej kolejności Prokurator wskazał na naruszenie art. 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że koszty sprawienia pogrzebu nie mogą przekroczyć wysokości zasiłku pogrzebowego obowiązującego w dniu pogrzebu, mimo iż takie uprawnienie nie wynika z przepisów u.c.ch.z. Odnosząc się do tak wskazanego zarzutu należy powtórzyć, że art. 44 u.p.s. określa sposób sprawowania pogrzebu stanowiąc, że sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Natomiast przepis art. 96 ust. 3 u.p.s. wskazuje, że w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Tymczasem Rada Miejska w treści § 9 ust. 3 kwestionowanej uchwały przyjęła, że koszty sprawienia pogrzebu nie mogą przekroczyć wysokości zasiłku pogrzebowego określonego w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504) obowiązującego w dniu pogrzebu. Odnosząc się do wskazanego naruszenia należy wyjaśnić, że art. 96 ust. 4 u.p.s. upoważnia Radę Gminy do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu wydatków za świadczenia pomocy społecznej, lecz tylko tych, o których mowa w art. 96 ust. 2, będących w zakresie zadań własnych gmin. Zasady zwrotu wydatków gmin na pokrycie kosztów pogrzebu określa natomiast przepis o charakterze lex specialis w stosunku do art. 96 ust. 4, czyli art. 96 ust. 3 u.p.s. Należy wyraźnie rozróżnić, że czym innym jest limitowanie kosztu pogrzebu (którego niewątpliwie dokonał organ w treści § 9 ust. 3 uchwały), a czy innym jest możliwość żądania zwrotu poniesionych przez gminę wydatków z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Z żadnego z wcześniej cytowanych przepisów u.p.s. i u.c.ch.z. nie wynika również uprawnienie rady gminy do limitowania wysokości wydatków wiążących się z obowiązkiem gminy pochowania zwłok. Tym samym Rada Miejska nie była uprawniona do unormowania w sposób odmienny zasad zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu, tak jak uczyniła to w § 9 ust. 3 uchwały. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 10 ust. 4 u.c.ch.z. obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw. Zatem, gmina może dochodzić zwrotu wydatków, jakie poczyniła, realizując omawiany obowiązek.

Prokurator w treści skargi wskazał również na naruszenie art. 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 10, § 11 i § 12 zaskarżonej uchwały zasad dotyczących zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale. W § 10 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Krośniewicach ustaliła zasady zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu wskazując, że:

1) jeżeli po zmarłym przysługuje zasiłek pogrzebowy z ubezpieczenia społecznego, wydatki w całości pokrywa się z tego zasiłku;

2) jeżeli zmarły pozostawił majątek, a nie przysługuje po nim zasiłek pogrzebowy, wydatki pokrywa się w całości lub w części z masy spadkowej zgodnie z przepisami prawa spadkowego;

3) jeżeli zmarły był osobą bezdomną, nie przysługiwał po nim zasiłek pogrzebowy z tytułu ubezpieczenia społecznego i nie pozostawił po sobie majątku, koszty pogrzebu finansowane są w całości ze środków gminy.

Z kolei, jak wynika z zaskarżonej uchwały, Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krośniewicach - na podstawie § 11 uchwały - może odstąpić od żądania zwrotu w całości lub w części wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu przez spadkobierców, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego na osobę określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, poz. 1296, poz. 1981, poz. 2270, Dz. U. z 2022 r. poz. 1, poz. 66). Sytuację materialną spadkobierców poprzedza każdorazowo przeprowadzony przez pracownika socjalnego rodzinny wywiad środowiskowy (§ 12 uchwały).

Mając na uwadze treść przytoczonych regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale Sąd w składzie niniejszym podzielił stanowisko Prokuratora Rejonowego wskazującego na istotne naruszenie zarówno art. 44, jak i art. 96 ust. 3 u.p.s. Żaden z tych przepisów nie uprawnia bowiem organu do określenia zasad zwrotu wydatków poniesionych na pochówek w sposób ustalony przez radę, co więcej żaden z przepisów u.p.s. nie uprawnia organu do odstąpienia od żądania zwrotu w całości lub w części wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu przez spadkobierców w zależności od ich sytuacji materialnej. W żadnym ze wskazanych przepisów podmiot realizujący pochówek nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u spadkobiercy ubiegającego się o zwolnienie z obowiązku zwrotu w całości lub w części wydatków poniesionych przez gminę na pogrzeb.

W skardze Prokurator wskazał również na naruszenie art. 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 2 uchwały zasad dotyczących ubiegania się przez osoby zobowiązane do pochówku o sprawienie pogrzebu przez Gminę Krośniewice, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale. W treści wskazanego przepisu § 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska przyjęła, że o sprawienie pogrzebu przez Gminę Krośniewice może również ubiegać się osoba bądź rodzina zobowiązana do pochówku, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej i niemająca możliwości ubiegania się o uzyskanie świadczenia związanego ze śmiercią lub pogrzebem na podstawie odrębnych przepisów. Także i w odniesieniu do § 2 uchwały Sąd podziela stanowisko Prokuratora zwracając uwagę, że przywołany już wcześniej przepis art. 10 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.c.ch.z. określa podmioty, którym gmina ma obowiązek sprawienia pochówku. Stąd - z jednej strony - inne podmioty (w szczególności zobowiązane do pochówku, a znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej) nie mogą ubiegać się o zorganizowanie przez gminę pogrzebu osobie zmarłej, a - z drugiej strony - gmina nie ma prawa finansować pogrzebu innym zmarłym niż określeni w art. 10 ust. 3 u.c.ch.z.

Powyższe ustalenia wskazują na istotną sprzeczność z prawem uchwały zaskarżonej w części wskazanej w skardze.

Jak wyżej wskazano, ponieważ przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy, pomimo istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę we wskazanym powyżej zakresie, Sąd nie stwierdził jej nieważności, lecz stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o jej niezgodności z prawem w części określonej w sentencji wyroku.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku.