Wyrok z dnia 2018-08-09 sygn. IV SA/Gl 523/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 12 kwietnia 2005 r. nr XXVII/364/2005 w przedmiocie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu stwierdza nieważność § 1 ust.1 oraz § 2 i 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

Rada Gminy Milówka w dniu 12 kwietnia 2005 r. podjęła uchwałę Nr XXVII/364/2005 w sprawie sprawiania pogrzebu zmarłym podopiecznym Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Milówce i innym osobom nie objętym ubezpieczeniem społecznym oraz ustalenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ) art. 39 ust. 2, art. 44 i art. 96 ust. 4 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 i pkt 15 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 – dalej w skrócie "u.p.s.") oraz § 13 ust. 2 Statutu.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej wniósł skargę na wymienioną wyżej uchwałę, której zarzucił rażące naruszenie:

- art. 44 u.p.s. w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez określenie w § 1 ust. 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę

- 44 u.p.s. poprzez określenie w § 2 uchwały zasad zwrotu kosztów pogrzebu pokrytych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce w formie zasiłku celowego, przyznanego z obowiązkiem zwrotu,

- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w skrócie: "u.o.a.p.") poprzez uznanie w § 3 ust. 1 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1, § 2 oraz § 3 ust. 1 tej uchwały.

W motywach skargi skarżący podniósł, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Milówka ustaliła, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce sprawia pogrzeb osobom zmarłym zamieszkałym lub przebywającym na terenie Gminy, gdy brak jest osób zobowiązanych do pokrycie kosztów pogrzebu lub osób, które koszty te chcą ponieść. Ponadto w § 2 uchwały określono zasady zwrotu kosztów pogrzebu pokrytych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce w formie zasiłku celowego, przyznanego z obowiązkiem zwrotu.

Prokurator wskazał, że ustawodawca w art. 44 u.p.s. określił materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały, podjętej przez radę gminy, jednocześnie wyznaczając granice tego upoważnienia. Podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu, rada gminy zobowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując zaskarżoną uchwałę w § 1 ust. 1 Rada Gminy Milówka, bez upoważnienia ustawowego, wkroczyła w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy. Ponadto stwierdził, że delegacja ustawowa nie daje również Radzie Gminy prawa do określania zasad zwrotu kosztów pochówku sprawionego przez Gminę zawartego w § 4 uchwały i w konsekwencji możliwego żądania takiego zwrotu, ponieważ koszty pogrzebu powinny być poniesione przez ośrodek pomocy społecznej ze środków przeznaczonych na zadania własne pomocy społecznej charakterze obowiązkowym.

Dalej skarżący wskazał, że w § 3 ust. 1 zaskarżonego aktu Rada Gminy określiła, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Zaskarżona uchwała, zdaniem Prokuratora, nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy a zatem nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nadto zauważono, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 u.o.a.p.

W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 44 u.p.s. oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 u.o.a.p., co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Milówka pozostawił zasadność skargi do uznania Sądu i wniósł o nie obciążenie organu kosztami postępowania. Wskazał, że co do zasady można się zgodzić, że w § 1 ust. 1 uchwały uregulowano kwestie określone już w przepisach rangi ustawowej oraz z argumentami dotyczącymi zapisów § 2. Podniósł, że uchwała jest z 2005 r. i na przestrzeni kilku ostatnich lat nie miała praktycznie zastosowania. Natomiast w przypadku podzielenia zarzutu przez Sąd, a odnoszącego się do naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów i uwzględnienia skargi, zdaniem organu, należy stwierdzić nieważność całość uchwały, a nie tylko wskazanych w skardze zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W związku z tym – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. - kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części bądź stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przykładowo są nimi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 P.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XXVII/364/2005 Rady Gminy Milówka z dnia 12 kwietnia 2005 r., w sprawie sprawiania pogrzebu zmarłym podopiecznym Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Milówce i innym osobom nie objętym ubezpieczeniem społecznym oraz ustalenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 1 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2005 r. Nr 70, poz. 1840).

Problematykę dotyczącą pochówku zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy wymieniona już wcześniej ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 912), która w art. 10 ust. 1, obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich, jako przysługujące najbliższej rodzinie zmarłego, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, obowiązek ich pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy).

Dodatkowo, zgodnie z art. 44 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, dalej: "u.p.s."), sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych.

Według § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce sprawia pogrzeb osobom zmarłym zamieszkałym lub przebywającym na terenie Gminy, gdy brak jest osób zobowiązanych do pokrycie kosztów pogrzebu lub osób, które koszty te chcą ponieść.

Trafne jest zatem stanowisko skarżącego Prokuratora, iż zakwestionowany przepis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną przez przepis ustawowy. Słusznie Prokurator wskazał, że w zakresie art. 44 u.p.s. określa się jedynie sposób sprawienia pogrzebu, a nie komu i w jakich sytuacjach taki pogrzeb winien być sprawiony.

Podobnie istotną wadliwość, zawiera § 2 uchwały, w którym określono zasady zwrotu kosztów pogrzebu pokrytych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Milówce w formie zasiłku celowego, przyznanego z obowiązkiem zwrotu. Tymczasem kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel została wyczerpująco uregulowana w art. 96 ust. 3 u.p.s., który określa z jakich źródeł, gmina organizująca pogrzeb, może uzyskać zwrot wydanych na ten cel środków. Powyższe oznacza, iż rada gminy nie ma ustawowego upoważnienia do regulowania tej kwestii w uchwale.

Omówione naruszenia mają charakter istotnych naruszeń, bowiem wkraczają bez upoważnienia ustawowego w materię uregulowaną już normami ustawowymi w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach oraz art. 96 ust. 3 u.p.s.

Trafne też pozostawało stanowisko skarżącego Prokuratora o sprzeczności § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. W § 3 ust. 1 Rada Gminy przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia tego ogłoszenia, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 13 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne (...) jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, zaś publikacja przedmiotowej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445).

Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak również zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przywołana już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem wskazane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać ją za akt prawa miejscowego. Ani art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ustrojowy, ani art. 44 u.p.s. który ma charakter materialnoprawny nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego. Słusznie skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera także żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Uchwała skierowana jest bowiem wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tego podmiotu, tj. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Uchwała ta jest więc aktem prawa wewnętrznego.

Powyższe stanowisko jest już zresztą ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 258/16 i sygn. akt I OSK 571/16 oraz m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/17, z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14, WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08 publik. w orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: CBOSA).

Wobec tego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia jej wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie ma umocowania prawnego, a w konsekwencji zapis ten w sposób istotny narusza prawo i jest sprzeczny z art. 13 pkt 2 u.o.a.p.

Nie można natomiast zgodzić się z organem co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2677/15 publik w CBOSA).

W podsumowaniu stwierdzić należało, że zaskarżone przepisy uchwały Rady Gminy Milówka – której nadano charakter aktu prawa miejscowego - zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, w tym również art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec jak w sentencji.