Wyrok z dnia 2023-05-10 sygn. I SA/Łd 182/23

Dnia 10 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Asesor WSA Tomasz Furmanek , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Witonia z dnia 23 marca 2021 r. nr XXXI/186/21 w przedmiocie zasad sprawiania pogrzebów oraz zwrotu kosztów pogrzebów realizowanych przez Gminę Witonia orzeka o niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy Witonia z dnia 23 marca 2021 r. nr XXXI/186/21 w części określonej w § 3 uchwały oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 3 w zakresie słów "o ile łączny koszt pogrzebu nie przekroczy kwoty zasiłku pogrzebowego określonego według odrębnych przepisów obowiązujących w dniu pogrzebu" oraz § 4 ust. 3, § 5 i § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Witonia 23 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXI/186/21 w sprawie zasad sprawiania pogrzebów oraz kosztów pogrzebów realizowanych przed Gminę Witonia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g." (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. ), art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44, art. 96 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.s.") oraz art. 10 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1473), dalej "u.c.ch.z.".

Prokurator Rejonowy w Ł. wniósł do sądu administracyjnego skargę na wymienioną wyżej uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie przepisów, tj.:

- art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718 ze zm.), dalej "u.o.a.n.", poprzez uznanie, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

- art. 44 u.p.s.w zw. z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. poprzez określenie w § 1 ust. 1 załącznika do uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, a tym samym wkroczenie przez Radę bez upoważnienia w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy;

- art. 44 i art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 4 ust. 3 i § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, iż koszty sprawienia pogrzebu nie mogą przekroczyć wysokości zasiłku pogrzebowego obowiązującego w dniu pogrzebu mimo, że takie uprawnienie nie wynika z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

- art. 44 oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 5 i § 6 załącznika do uchwały zasad dotyczących zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę, pomimo braku upoważnienia rady gminy do uregulowania tej kwestii w uchwale.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: § 3 uchwały oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 3 w zakresie słów: "o ile łączny koszt pogrzebu nie przekroczy kwoty zasiłku pogrzebowego określonego według odrębnych przepisów obowiązujących w dniu pogrzebu", § 4 ust. 3 § 5 i § 6 załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Witonia wskazała, że po rozpatrzeniu i analizie skargi uznała za zasadne podniesione w niej zarzuty i postanowiła dokonać stosownych zmian, czego wyrazem jest podjęcie przez Radę Gminy Witonia 15 lutego 2023 r. uchwały nr LVIII/308/23 w sprawie zasad sprawiania pogrzebów oraz zwrotu kosztów pogrzebów realizowanych przez Gminę Witonia, którą uchylono w całości zaskarżoną uchwałę. W konsekwencji organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie.

Po doręczeniu odpowiedzi na skargę Prokurator pismem z 13 marca 2023 r. poinformował, że cofa skargę na powyższą uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W związku z tym – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części bądź stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przykładowo są nimi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767).

Skargę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ł. w trybie art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a.

Odnośnie ostatniego z powołanych przepisów wyjaśnić należy, że stosownie do jego treści, w sprawach wskazanych w § 1 i 2 (tj. rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a, który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Skarga Prokuratora dotyczy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zależności od tego, czy w konkretnym przypadku dotyczy ona aktu prawa miejscowego czy uchwały, która nie ma takiego charakteru. Jednak w obu tych wypadkach termin 6 miesięcy do wniesienia skargi nie ma zastosowania, zatem skarga może być rozpatrywana w sposób merytoryczny.

Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.) – dalej powoływana jako "u.s.g": uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Natomiast stosownie do art. 94 ust. 1 i 2 zd. 1. u.s.g.:

1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Witonia nr XXXI/186/21 w sprawie ustalenia zasad sprawienia pogrzebów oraz zwrotu kosztów pogrzebów realizowanych przez Gminę Witonia z 23 marca 2021r., co oznacza, że upłynął okres ponad 1 rok od jej podjęcia. Nadto, została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 23 maja 2022 r. pod poz. 2997, co wskazuje, że została terminowo przekazana Wojewodzie jako organowi nadzoru. Każda z tych okoliczności uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, skoro nie stanowi aktu prawa miejscowego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z art. 44 u.p.s. stanowi, że sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego.

Z kolei, regulacje dotyczące chowania zwłok ludzkich zawiera ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1473) – przywoływana jako "u.c.ch.z.". W art. 10 ust. 1 tej ustawy ustalony został krąg osób uprawnionych do pochowania zwłok obejmujący najbliższą rodzinę zmarłego, a mianowicie: pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia. Ustawa ta w art. 10 ust. 3 wskazuje, że zwłoki niepochowane przez podmioty uprawnione, określone w ust. 1 albo nieprzekazane publicznej uczelni w trybie określonym w ust. 2 są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, przy czym odrębne regulacje odnoszą się osób pozbawionych wolności, co nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Skarżący zakwestionował § 1 pkt 1 załącznika do ww. uchwały poprzez określenie w nim kręgu osób, którym przysługuje prawo do pochówku przez radę gminy. Za trafne należy uznać stanowisko prokuratora, iż zakwestionowany przepis pozostaje w sprzeczności z art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 u.c.ch.z., ponieważ wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną przez przepis ustawowy. Zgodnie z brzmieniem art. 44 u.p.s. określa się jedynie sposób sprawienia pogrzebu, a nie komu i w jakich sytuacjach pogrzeb winien być sprawiony. Natomiast zgodnie z art. 96 ust. 3 u.p.s. w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy.

Podobne zastrzeżenia dotyczą § 4 ust. 3 i § 2 ust. 3 załącznika do ww. uchwały w zakresie kosztów sprawiania pogrzebu. Na mocy tych przepisów Rada Gminy Witonia ograniczyła łączny koszt sprawienia pogrzebu do wysokości zasiłku pogrzebowego obowiązującego w dniu pogrzebu, określonego w ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd podkreśla, że z żadnego z wcześniej cytowanych przepisów u.p.s. i u.c.c.z. nie wynika uprawnienie rady gminy do limitowania wysokości wydatków wiążących się z obowiązkiem gminy pochowania zwłok. Zgodzić się zatem należy z zarzutem Prokuratora, że przepisy § 4 ust. 3 i § 2 ust. 3 załącznika do ww. uchwały przewidujące, że wydatki poniesione za sprawienie pogrzebu nie mogą przekroczyć kwoty zasiłku pogrzebowego określonego w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obowiązującego w dniu pogrzebu, zostały ustanowione z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 44 u.p.s. i art. 96 ust. 3 u.p.s. Niewątpliwie, ww. przepisy nie upoważniają organu gminy do określania w uchwale podejmowanej w przedmiocie sposobu sprawienia pogrzebu kwestii kosztów sprawienia pogrzebu. Podobne zastrzeżenia dotyczą brzmienia § 5 i § 6 załącznika do ww. uchwały dotyczących zasad zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę. Jak słusznie wskazał Prokurator art. 96 ust. 4 u.p.s. upoważnia radę gminy jedynie do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu wydatków za świadczenia pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2, będących w zakresie zadań własnych gminy. Natomiast zasady zwrotu wydatków gmin na pokrycie kosztów pogrzebu określa przepis o charakterze lex specialis w stosunku do art. 96 ust. 3 u.p.s. Tym samym organ nie był uprawniony do unormowania w sposób odmienny zasad zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu, jak to uczynił w § 5 i § 6 załącznika do ww. uchwały.

Omówione naruszenia mają charakter istotnych naruszeń, bowiem regulują materię bez upoważnienia ustawowego.

Trafne też pozostawało stanowisko skarżącego Prokuratora o sprzeczności § 3 uchwały w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. W § 3 Rada Gminy Witonia przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia tego ogłoszenia, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne (...), jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, zaś publikacja przedmiotowej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja (upoważnienie ustawowe) do ich stanowienia, powszechny i normatywny charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445).

Uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie i skierowane są wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tego podmiotu, tj. gminnego ośrodka pomocy społecznej. Uchwała ta jest więc aktem prawa wewnętrznego organów gminy oraz jednostek pozostających w strukturach gminy, tj. ośrodków pomocy społecznych, a zatem są aktami prawa wewnętrznie obowiązującego. Tego rodzaju akty nie zawierają natomiast norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Adresatem uchwały są organy wykonawcze gminy lub osoby upoważnione do wykonywania określonych zadań (kierownik ośrodka pomocy społecznej). Powyższe stanowisko jest już zresztą ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 258/16 i sygn. akt I OSK 571/16 oraz m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/17, z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14, WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08 publik. w orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: CBOSA).

Wobec tego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że § 3 ww. uchwały nie ma umocowania prawnego, a w konsekwencji zapis ten w sposób istotny narusza prawo i jest sprzeczny z art. 13 pkt 2 u.o.a.p.

Jak wyżej wskazano, ponieważ kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, art. 94 ust. 1 u.s.g. wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy, pomimo istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, Sąd nie stwierdził jej nieważności, ale stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o jej niezgodności z prawem w części określonej w sentencji.

Odnosząc się natomiast do kwestii cofnięcia skargi przez Prokuratora w piśmie z dnia 13 marca 2023 r., wobec uznania jej przez Radę Gminy - w odpowiedzi na skargę - w całości za zasadną, Sąd stwierdza, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w dacie obowiązywania i brzmieniu zakwestionowanym przez Prokuratora.

W konsekwencji Sąd uznając cofnięcie skargi za niedopuszczalne, orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g.