Działalność gminy w ramach wykonywania jej zadań własnych jako działalność gospodarcza
Działalność gospodarcza gminy Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 7 u.g.k.)
Żeby zobaczyć pełną treść należy się zalogować i wykupić dostęp.
Roszczenie odszkodowawcze uzupełniające (art. 18 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmiane Kodeksu cywilnego, jedn. tekst: Dz.U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), obejmujące opłaty niezależne od właściciela, dochodzone przez gminę przeciwko osobie zajmującej lokal bez tytułu prawnego za okres po ustaniu tego tytułu, nie jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.
Działalność gminy ma niejednorodny charakter, dlatego realizacja przez gminę zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą, o ile odznacza się ona typowymi dla tej działalności cechami, co rzecz jasna ma znaczenie przez pryzmat regulacji normatywnej dotyczącej przedawnienia roszczeń majątkowych (art. 118 k.c.). Gospodarowanie przez gminę mieszkaniowym zasobem gminy, jest jednak działalnością profesjonalną i powtarzalną, wykonywaną przez podmiot prawa publicznego oraz jest wynikiem jej aktywności.
Z samego więc faktu, że czynsze za korzystanie z lokali wchodzących w skład tego zasobu są niższe od wolnorynkowych nie można wywodzić, że roszczenia gminy wynikające z zawartej umowy o korzystanie z lokalu nie mogą być kwalifikowane jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c. Stawiałoby to bowiem najemców takich lokali w gorszym położeniu w stosunku do najemców, którzy zawarli umowę w ramach najmu instytucjonalnego. Wobec tego można mieć wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście wykonywanie zadań ustawowych przez gminę w ramach gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które realizuje się na podstawie umów cywilnoprawnych, z perspektywy art. 118 k.c. nie ma związku z działalnością gospodarczą.
Kryteria identyfikujące określoną działalność jako gospodarczą w przypadku podmiotu prawa publicznego nie muszą być tak wyraziste, jak w odniesieniu do prywatnych podmiotów gospodarczych. Ustawowe narzucenie na podmiot prawa publicznego określonego rodzaju działalności nie ma decydującego znaczenia dla wykluczenia przymiotu działalności gospodarczej (por. uz. wyroku TK z dnia 7 maja 2001 r., K 19/00 oraz uz. uchwały SN z dnia 24 lipca 2013 r., III CZP 43/13).
Ubocznie trzeba też zauważyć, iż na gruncie spraw dotyczących zwrotu udzielonej przy kupnie lokalu bonifikaty (art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości, jedn. tekst: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899), jako stanowiącej środki publiczne, przyjmuje się, iż dochodzone przez gminę roszczenie z tego tytułu również nie jest związane z działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 118 k.c. Stosunek zwrotu bonifikaty jest odrębny od umowy sprzedaży będącej pierwotną podstawą nabycia lokalu, jakkolwiek pozostaje z nią w funkcjonalnym związku. Udzielenie bonifikaty stanowi istotny przywilej finansowy, stanowiąc pomoc ułatwiającą stabilizację dotychczasowych stosunków prawnych związanych z korzystaniem z zajmowanego dotąd mieszkania poprzez umożliwienie uzyskania „mocniejszego prawa” (zob. wyrok SN z dnia 9 listopada 2016 r., II CSK 93/16).
Uchwała SN z dnia 9 grudnia 2021 r., III CZP 85/20
Standard: 57637 (pełna treść orzeczenia)
Działalność gminy w ramach wykonywania jej zadań własnych może stanowić działalność gospodarczą (zob. uchwały SN z 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92; z 9 marca 1993 r., III CZP 156/92; z 13 stycznia 2006 r. III CZP 124/05, a także uz. uchwały (7) SN z 14 marca 1995 r. III CZP 6/95).
W postanowieniu z 19 października 1999 r., III CZ 112/99 Sąd Najwyższy trafnie podniósł, że to czy danej działalności można przypisać cechy działalności gospodarczej, zależy od konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a także od kontekstu prawnego, przy czym to ostatnie stwierdzenie nabiera aktualności zwłaszcza w odniesieniu do gmin, albowiem ich działalność nie ma jednorodnego charakteru, a cele tej działalności oraz sposoby ich osiągania są bardzo różnorodne. Sąd Najwyższy w powołanym orzeczeniu wskazał również, że o tym, co - w ujęciu generalnym - jest działalnością gospodarczą gminy, przesądza współcześnie treść art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu ustalonym przez art. 24 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Wynika z niego, że działalnością gospodarczą gminy jest działalność w zakresie wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, na którą zezwala odrębna ustawa, a także działalność w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, prowadzona w ramach przewidzianych w odrębnej ustawie (przez komunalne zakłady budżetowe lub spółki prawa handlowego - art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej).
Problem prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy można rozpatrywać na dwóch płaszczyznach po pierwsze - na płaszczyźnie tzw. użyteczności publicznej; po drugie - na płaszczyźnie zadań wykraczających poza tę sferę. Jeśli chodzi o pierwszy zakres, to przyjąć należy, że działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy, jest tu „pożądana, dozwolona, konieczna i możliwa".
Analiza pojęcia działalności gospodarczej na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym powinna być prowadzona z uwzględnieniem szczególnej pozycji gminy oraz jej zadań. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, „gmina zaliczana jest do osób prawnych prowadzących ubocznie bezpośrednią działalność gospodarczą. Inny jest jednak cel jej działalności. W przypadku gmin chodzi bowiem nie tyle o zdobycie środków pieniężnych na realizację celów statutowych, ale o działanie w sferze użyteczności publicznej, a więc w celu zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej" (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., SA/Bk 1354/98).
Działalność gospodarcza prowadzona przez gminę musi odpowiadać kryteriom tego rodzaju aktywności, posiadać jej cechy charakterystyczne takie jak: fachowość, podporządkowanie regułom opłacalności i zysku lub zasadzie racjonalnego gospodarowania, działanie na własny rachunek, powtarzalność działań oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że wyznacznikiem tego pojęcia jest kryterium zysku; wystarczające jest podporządkowanie działalności regułom racjonalnego gospodarowania, polegającym na staraniach osiągnięcia maksymalnego efektu przy minimalnym nakładzie środków lub minimalnego zużycia środków dla osiągnięcia pożądanego, planowanego efektu (zob. uz. uchwał (7) SN z 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91 oraz z 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, a także uz. uchwały SN z 24 lipca 2013 r., III CZP 43/13).
Dopuszczalny zakres działalności gospodarczej gminy należy rozpatrywać z uwzględnieniem charakteru jej zadań określonych w Konstytucji RP oraz w ustawach samorządowych. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne, przy czym ta część zadań, która służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, ma charakter zadań własnych (art. 163 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że wśród tych potrzeb znajdują się również gospodarcze, zaspokajane za pośrednictwem produktów i usług, jednakże taki charakter zadań wyklucza element zysku jako celu działalności gospodarczej samorządu. Przyjąć trzeba, że taka działalność może być podejmowana, o ile przyczynia się do realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego.
Działalność gospodarcza gminy wykazuje szczególne właściwości: nie jest realizowana w warunkach wolności gospodarczej, jej zakres przedmiotowy wyznaczają zadania publiczne gminy, nie jest to działalność ukierunkowana na osiąganie zysku, a na zaspokajanie gospodarczych potrzeb wspólnoty lokalnej, jej przedmiotem jest w zasadniczej części świadczenie usług publicznych (nie można jednak wykluczyć działalności wytwórczej, budowlanej czy nawet handlowej, o ile mieści się ona w zadaniach gminy), jak również nie zawsze będzie prowadzona na rachunek gminy.
W świetle całokształtu powyższych rozważań i powołanych regulacji prawnych dotyczących gminy, Sąd Apelacyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w uchwale z 24 lipca 2013 r., III CZP 43/13, zgodnie z którym w celu realizacji zadań własnych gmina w zasadzie prowadzi działalność gospodarczą i jej przedmiot decyduje o gospodarczym charakterze podejmowanej działalności (por. także: uz. postanowienia SN z 22 sierpnia 2001 r., V CKN 756/00).
Wyrok SA w Szczecinie z dnia 26 marca 2019 r., I AGa 215/18
Standard: 46714 (pełna treść orzeczenia)
Standard: 27590
Standard: 63984
Standard: 56895
Standard: 47235