Uchwała z dnia 1995-03-14 sygn. III CZP 6/95

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Udział kapitałowy gminy w banku działającym w formie spółki akcyjnej nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Sentencja

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora J. Szewczyka, w sprawie z wniosku Banku Komunalnego S.A. w G. o dokonanie zmian w rejestrze handlowym, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 14 marca 1995 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy na rozprawie w dniu 2 grudnia 1994 r. (...) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:

Czy udział kapitałowy gminy w banku działającym w formie spółki akcyjnej może być uznany za prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./?

a w razie pozytywnej odpowiedzi:

Czy działalność taka wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, o których mowa w powołanym wyżej przepisie?

podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

Sąd Rejonowy w G., postanowieniem z dnia 21 listopada 1991 r., zarządził dokonanie wpisu do rejestru handlowego firmy Bank Komunalny, Spółka Akcyjna w G. o kapitale akcyjnym jedenastu miliardów dziewięciuset sześćdziesięciu pięciu milionów starych złotych, podzielonym na 2.393 akcje imienne o wartości nominalnej pięciu milionów starych złotych każda.

Do zakresu działania banku oprócz czynności o charakterze uniwersalnym należy "obsługa bankowa przedsięwzięć o charakterze komunalnym" /par. 6 pkt 10 statutu Spółki/. Akcje objęte przez akcjonariuszy-założycieli są uprzywilejowane m. in. przez przyznanie każdej z nich dwóch głosów. Założycielami były osoby fizyczne i prawne, a wśród tych ostatnich Gmina G., która objęła 1.040 uprzywilejowanych akcji. Na podstawie dalszych uchwał walnych zgromadzeń akcjonariuszy kapitał akcyjny był podnoszony przez emisję nowych akcji, obejmowanych zarówno przez akcjonariuszy-założycieli, jak i przez innych, w tym przez gminy.

Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy uchwałą z dnia 30 kwietnia 1994 r. postanowiło podwyższyć kapitał akcyjny z kwoty pięćdziesięciu miliardów do kwoty stu ośmiu miliardów sześciuset osiemdziesięciu pięciu milionów starych złotych.

Sąd Rejonowy wezwał wnioskodawcę, aby w terminie 30 dni dostosował przedmiot przedsiębiorstwa spółki do wymogów art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, po czym postanowieniem z dnia 30 czerwca 1994 r. oddalił wniosek o zarejestrowanie zmian statutu w zakresie podwyższenia kapitału akcyjnego, stwierdzając, że wyemitowane nowe akcje miały być wydane m. in. Gminom G., E. i S. w zamian za aporty. Sąd ten wyraził pogląd, że udział kapitałowy gmin wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, wobec czego powinny one doprowadzić swą działalność gospodarczą do zgodności z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Rozpoznając rewizję wnioskodawcy od tego postanowienia Sąd Wojewódzki powziął wątpliwości przedstawione w zagadnieniu prawnym sformułowanym następująco:

"Czy posiadanie przez gminę akcji banku jest działalnością gospodarczą, a jeżeli tak, to czy w świetle art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ działalność ta wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej?"

Rozpoznając to zagadnienie, skład orzekający Sądu Najwyższego, na podstawie art. 13 pkt 4 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym, przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne:

"Czy udział kapitałowy gminy w banku działającym w formie spółki akcyjnej może być uznany za prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./"? a w razie pozytywnej odpowiedzi:

"Czy działalność taka wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, o których mowa w powołanym wyżej przepisie?"

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że istota zagadnienia prawnego sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 100 poz. 499 ze zm./. Trudność wynika z posłużenia się w przepisie niedookreślonymi pojęciami "działalności gospodarczej" i "użyteczności publicznej".

Skład przedstawiający zagadnienie prawne zwrócił uwagę, że posiadanie przez gminę akcji w banku wykazuje cechy różniące ten stan od prowadzenia działalności gospodarczej typowej, dającej się zamknąć w kategorii wytwórczości, usług, handlu lub budownictwa. Różnice polegają na tym, że nabycie /objęcie/ akcji jest rozporządzeniem mieniem komunalnym prowadzącym do powstania prawa majątkowego, natomiast działalność gospodarczą przy użyciu wniesionego kapitału prowadzi bank - spółka akcyjna, wyodrębniona prawnie, organizacyjnie i majątkowo. Poza tym udział kapitałowy gminy w spółkach prawa handlowego przewidują przepisy szczególne. Wymienione cechy przemawiać mogą za odpowiedzią negatywną.

Na poparcie stanowiska przeciwnego wskazano, że wyodrębnienie osobowe spółki nie zmienia charakteru ekonomicznego związku między gminą a bankiem, szczególnie w sytuacji, gdy ma ona tzw. kontrolny pakiet akcji albo wszystkie udziały i korzystając z nich może w pewnym zakresie wykorzystywać atrybuty swej władzy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Omawiane pojęcie "działalność gospodarcza" zostało przeniesione do języka prawnego z ekonomii, w której jako działalność tę określa się zaspokajanie potrzeb gospodarczych człowieka, za pomocą użytecznych dóbr materialnych i usług, dokonywane w wymiarze społecznym, a nie jednostkowym.

Ze względu na nie ograniczoną wręcz liczbę sytuacji faktycznych występujących w procesach gospodarczych, niemożliwe było wyczerpujące określenie działalności gospodarczej w jednym akcie normatywnym. Analiza istniejących definicji zatem musi uwzględniać przedmiot i cel unormowania. Zauważono bowiem, że ustawodawca posługuje się tym pojęciem "w różnych aktach prawnych w różnych kontekstach..." /por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 9 marca 1993 r. III CZP 156/92 - OSNCP 1993 z. 9 poz. 152 oraz powołane w nim uzasadnienia: uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 czerwca 1991 r. III CZP 40/91 - OSNCP 1992 z. 2 poz. 17 i uchwały SN z dnia 30 listopada 1992 r. III CZP 134/92 - OSNCP 1993 z. 5 poz. 79/.

Dlatego skład Sądu Najwyższego ograniczył zagadnienie prawne do ustalenia znaczenia pojęcia "działalności gospodarczej" w normie wyrażonej w art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Najpełniejszą ogólną definicję zawiera przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, określając ją jako działalność wytwórczą, budowlaną, handlową i usługową. Istotną cechą wskazanych dziedzin aktywności ludzkiej jest ponadto wykonywanie ich na własny rachunek przez podmioty gospodarcze /wymienione w art. 2 ust. 2/, w celach zarobkowych. Definicja ta obejmuje jak widać przedmiot, podmiot, cele i metody, mimo to nie ma wartości uniwersalnej, ponieważ istnieją nie mieszczące się w niej różne specyficzne formy działalności /np. publiczny obrót papierami wartościowymi/ oraz podmioty, których cel nie wyczerpuje się w dążeniu do osiągnięcia zysku.

W praktyce orzeczniczej, nie poprzestającej na werbalnej analizie powołanego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, ustalono jej dalsze właściwości działalności gospodarczej. Przytoczyć należy przede wszystkim uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991 r. III CZP 117/91 /OSNCP 1992 z. 5 poz. 64/, w uzasadnieniu której wskazano takie specyficzne cechy, jak zawodowy /a więc stały/ charakter, powtarzalność podejmowanych działań, podporządkowanie zasadzie racjonalnego działania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym.

Reaktywując samorząd terytorialny ustawodawca przekształcił niemałą część mienia ogólnonarodowego w mienie komunalne /ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Ponadto mienie komunalne gminy nabywają m. in. w wyniku własnej działalności /art. 44 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym/ i obowiązane są nim gospodarować w sposób efektywny. Jest więc zrozumiałe, że w zależności od rodzaju posiadanego mienia i konkretnych warunków ekonomicznych nie mogą one uniknąć prowadzenia działalności gospodarczej.

Dopuszczalny zakres działalności gospodarczej gmin nie może być rozpatrywany bez uwzględnienia jej celów należących do porządku konstytucyjnego. Według art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, "jednostki samorządu terytorialnego wykonują (...) zadania publiczne (...) dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców". W art. 7 ust. 1 zaś ustawy o samorządzie terytorialnym określono zadania własne gminy jako "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty". Nie ulega wątpliwości, że wśród tych potrzeb znajdują się również gospodarcze, zaspokajane za pośrednictwem produktów i usług. Wypełnianie przez gminę ustawowych zadań w tym zakresie dokonywane jest przez organizowanie warunków dla innych podmiotów lub przez bezpośrednie uczestniczenie w obrocie gospodarczym. Jednakże istotna dla gminy funkcja administracji samorządowej oraz cel wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wykluczają element zysku jako zasadnicze kryterium prowadzenia działalności gospodarczej oraz nadmierne skoncentrowanie się organów gminy na jej prowadzeniu ze szkodą dla innych dziedzin.

Powyższe założenia stanowiły motyw regulacji zawartej w art. 9 ustawy o samorządzie terytorialnym. W pierwotnym brzmieniu przepis ten miał treść następującą:

"Art. 9. 1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa i zawierać umowy z innymi podmiotami.

2. Gmina oraz inna komunalna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli wymagają tego potrzeby społeczne".

Ustawą z dnia 6 listopada 1992 r. /Dz.U. nr 100 poz. 499 ze zm./, uchwalono zmianę ustawy o samorządzie terytorialnym, polegającą między innymi na nadaniu ust. 2 art. 9 następującego brzmienia:

"2. Gmina oraz inna komunalna osoba prawna nie może prowadzić działalności gospodarczej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej."

Klauzula potrzeb społecznych, zawarta pierwotnie w ust. 2 art. 9, była tak pojemna, że każda działalność gminy zwiększająca dochody budżetu nie mogła być zakwestionowana. Dlatego w praktyce nie wystąpiła potrzeba dokonywania wykładni obydwu nieostrych pojęć zawartych w omawianym przepisie. Dopiero istotne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy i inne osoby komunalne, dokonane w ustawie z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, zmusiło do wyjaśnienia rzeczywistej treści omawianej normy.

Analizując treść pojęcia "działalności gospodarczej gminy" nie można tracić z pola widzenia jej istoty jako wspólnoty ludzkiej zamieszkującej określone terytorium /art. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Ta ogólna wspólnota z natury swej nie nadaje się do wykonywania zadań szczegółowych. Dla tych bowiem celów, ograniczonych do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, lege non distninguente obejmuje również zadania gospodarcze, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym mają być tworzone jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa. Unormowanie zawarte w ust. 2 art. 9 wiąże się z regulacją podmiotowej strony działalności gminy, zawartą w art. 9 ust. 1, a przepis art. 9 ustawy o samorządzie terytorialnym odczytany w całości wyraża myśl, że działalność gospodarcza gminy ma być wykonana przez utworzony w tym celu podmiot.

Nie jest to jedyna forma organizacji działalności gospodarczej gminy od strony podmiotowej. Gospodarka finansowa odbywa się w formie określonej przez prawo budżetowe /art. 11 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe, t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/. Prawo budżetowe w art. 16 ust. 1 stanowi, że działalność gospodarcza podejmowana w celu realizacji zadań państwowych jednostek organizacyjnych może być prowadzona w formie gospodarki pozabudżetowej, przy czym w ustawie przewidziano trzy formy tej gospodarki: zakład budżetowy, środki specjalne i gospodarstwo pomocnicze. Zasady te stosuje się /art. 17 Prawa budżetowego/ do jednostek organizacyjnych gmin.

Z powyższego wynika, że podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 9 ustawy o samorządzie terytorialnym wymaga powołania wpierw jednostki organizacyjnej.

Nie wyczerpuje to jeszcze zagadnienia.

Semantyczna warstwa rozpatrywanego pojęcia zakłada aktywność podmiotu. Podstawowy przedmiot tej działalności, określony w wymienionej ustawie o działalności gospodarczej, a także w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych /Dz.U. nr 41 poz. 325/, wyraźnie wskazuje na jej dynamiczny charakter. Statyczne jego ujmowanie, nie spotykane zarówno w języku aktów normatywnych, jak i w orzecznictwie, byłoby sprzeczne z powszechnym rozumieniem tego pojęcia. Można zatem stwierdzić, że w jego zakresie nie mieści się np. tezauryzacja posiadanych kapitałów. Analogiczna sytuacja zachodzi w razie zainwestowania ich w akcje spółki. W takim wypadku samo posiadanie uprawnień wynikających z akcji nie jest jeszcze podjęciem działalności gospodarczej. Owszem, gromadzenie akcji otwiera taką możliwość, jednakże sposób i formy zawodowego jej prowadzenia są prawnie reglamentowane. Obrót papierami wartościowymi należy do banków /art. 11 ust. 1 pkt 10 Prawa bankowego/ lub do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa maklerskie /art. 64 par. 1 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych/ oraz do narodowych funduszy inwestycyjnych - spółek akcyjnych /art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji - Dz.U. nr 44 poz. 202/.

Podmiot gospodarczy /kupiec - według terminologii kodeksu handlowego/, zajmujący się działalnością gospodarczą, nie może jej dokonywać bez prowadzenia przedsiębiorstwa. Pogląd taki wypowiadany już w pierwszych komentarzach do kodeksu handlowego /M. Allerhand: Kodeks Handlowy, Komentarz, Lwów 1935, str. 5-6/, znajduje dodatkowe potwierdzenie w przepisach regulujących działalność polegającą na obrocie akcjami /art. 18 i n. Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi (...), art. 5 ustawy o narodowych funduszach inwestycyjnych (...). Pojęcie przedsiębiorstwa nie jest w języku prawnym wyczerpująco zdefiniowane. Kodeks cywilny w art. 551 wskazuje przykładowo szczegółowe składniki przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym. Ustawa z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. nr 51 poz. 298 ze zm./ w art. 4 pkt 3 wymienia ich zespoły /np. zakład, sklep, punkt usługowy/. Nie może budzić wątpliwości, że stałe i zawodowe uczestniczenie w obrocie gospodarczym wymaga wyodrębnienia środków materialnych i niematerialnych, przeznaczonych do realizacji celu tej działalności.

Porównanie cech składających się na model teoretyczny działalności gospodarczej z czynnościami stanowiącymi kanwę przedstawionego zagadnienia prawnego wykazuje istnienie zasadniczych różnic.

Gmina, której aktywność gospodarcza ogranicza się do sporadycznego objęcia /nabycia/ akcji, nie tworzy przedsiębiorstwa w znaczeniu podmiotowym lub przedmiotowym ani innej jednostki organizacyjnej; nie powierza też wymienionych czynności swoim jednostkom gospodarki pozabudżetowej. Pokrycie kapitału akcyjnego nie ma w takim wypadku charakteru powtarzalnych czynności zawodowych, a więc posiadanie nabytych akcji nie spełnia istotnych wymogów działalności gospodarczej.

Wobec tego, że wnioskodawca /Bank Komunalny/ działa w formie spółki akcyjnej, stanowisko odmienne zacierałoby różnice podmiotowe między taką spółką a jej akcjonariuszami. Zgodnie z art. 335 par. 1 Kh, osobowość prawną nabywa spółka i jako odrębny podmiot zachowuje autonomię wobec swych wspólników, którzy nawet nie sprawują osobistego nadzoru nad jej działalnością. Centralną kategorię w tożsamości spółki akcyjnej stanowi kapitał akcyjny, a nie zmienny i z reguły rozproszony element osobowy. Różnica między sytuacją prawną spółki i akcjonariuszy uwidacznia się szczególnie w kwestii odpowiedzialności. Za zobowiązania spółki akcjonariusze nie odpowiadają bowiem osobiście /art. 307 par. 3 Kh/. Skoro nie budzi wątpliwości, że bank - spółka akcyjna prowadzi działalność gospodarczą, za którą ponosi odpowiedzialność względem osób trzecich, to przypisanie akcjonariuszom przymiotu takiej działalności przez udział kapitałowy prowadziłoby zarazem do paradoksalnego stwierdzenia o braku ich odpowiedzialności za swą działalność gospodarczą. Porządek prawny nie pozwala takiego wniosku zaakceptować.

W świetle powyższych negatywnych konstatacji zasadne staje się pytanie o to, jak należy sklasyfikować posiadanie przez gminy udziałów kapitałowych w banku.

Na wstępie należy zauważyć, że nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty", przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, miało być wykonywane tylko instrumentami administracyjnymi. Ustawa Konstytucyjna w powołanym art. 71 ust. 2 nie ogranicza tych zadań do niektórych tylko kategorii potrzeb mieszkańców. Jest zrozumiałe, że część ich może być zaspokojona tylko za pomocą środków gospodarczych. Temu celowi służy mienie komunalne, pochodzące m. in. z dochodów, których lista nie jest zamknięta /art. 51 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Gospodarowanie mieniem komunalnym, w tym decydowanie o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania, opiera się na zasadzie samodzielności /art. 45 ustawy o samorządzie terytorialnym/ i wymaga zachowania szczególnej staranności /art. 50 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Obejmowanie akcji w spółkach i zbywanie ich odbywa się według zasad określonych przez radę gminy /art. 18 ust. 9 lit. g/. Ponieważ akcja ucieleśnia prawa majątkowe związane z udziałem kapitałowym w spółce, dlatego wchodzi w skład mienia komunalnego, powstałego wskutek rozporządzenia majątkowego, a nie w wyniku działalności gospodarczej. Na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym objęcie takiego udziału stanowi nabycie praw majątkowych przez "inną czynność prawną" przewidzianą w art. 44 pkt 5.

Nie powinno ujść uwadze, że system gospodarki finansowej gmin skłania w pewnych okolicznościach do omawianych rozporządzeń, szczególnie środkami finansowymi. Budżet jest bowiem planem rocznym /art. 2 ust. 1 Prawa budżetowego/, a nie zrealizowane kwoty planowanych wydatków wygasają z upływem roku budżetowego /art. 48 ust. 1/, co powinno prowadzić do bilansowania w jednym okresie dochodów i wydatków. Jednakże podejmowanie kosztownych inwestycji /przede wszystkim na potrzeby użyteczności publicznej, jak ujęcia wody, oczyszczalnie, wysypiska śmieci, doprowadzenie gazu itp./ w warunkach nierównowagi niejednokrotnie zmusza gminy do wieloletniego gromadzenia tych środków i gospodarowania nimi. W grę mogą wchodzić lokaty w bankach i w papierach wartościowych. Nie ma dostatecznych podstaw, aby ustawowo przesądzić stopień ryzyka i korzyści wynikające z wyboru jednego z nich. Dlatego ustawodawca pozostawił opracowanie zasad wyboru szerokiemu gremium praktyków, tj. radom gmin.

Na niedopuszczalność utożsamiania "działalności gospodarczej" w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i rozporządzenia mieniem komunalnym w celu pokrycia gotówką lub aportami kapitału akcyjnego spółki oraz czerpania dochodów z tego udziału wskazuje analiza unormowań zawartych zarówno w ustawie o samorządzie terytorialnym, jak i w innych aktach prawnych, składających się na system prawa.

Gdyby ograniczenie działalności gospodarczej gminy przez zmianę art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, dokonaną w dniu 6 listopada 1992 r., miało objąć również nabywanie akcji w spółkach, to zakładając racjonalne działanie ustawodawcy, tak zasadnicza zmiana stanu prawnego powinna znaleźć odbicie w innych przepisach dotyczących udziału gmin w spółkach. Tymczasem w samej ustawie o samorządzie terytorialnym pozostawiono nie zmienioną treść art. 18 ust. 2 lit. "h", mimo dokonania jego zmiany redakcyjnej. Bez zmian pozostał art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zgodnie z którym "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (...) mogą również stanowić wkłady pieniężne /aporty/ w spółkach prawa handlowego".

Dopuszczalność posiadania przez gminę akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego wynika też z art. 1 ust. 3 i art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne /Dz.U. nr 56 poz. 274/. Na rozróżnianie udziałów i akcji w spółkach oraz prowadzenia innej działalności gospodarczej wskazuje też art. 10 ust. 1 tej ustawy, nakazujący zbycie kontrolnych pakietów akcji w spółkach oraz zaprzestanie działalności gospodarczej.

Ważnym elementem prawnych uwarunkowań działalności gospodarczych są przepisy podatkowe. W ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /Dz.U. nr 100 poz. 442 ze zm./ oddzielnie wymienia się wśród źródeł przychodów działalność gospodarczą z rozbiciem na różne grupy, a oddzielnie kapitały pieniężne i prawa majątkowe.

Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600/ w art. 1 pkt 1 określa źródła dochodów gmin. W art. 4 pkt 5 tej ustawy wymienia się dochody z majątku gminy, do których należy zaliczyć tzw. dywidendę od udziału kapitałowego w spółkach, a w art. 5 pkt 4 jest mowa o odsetkach od środków finansowych gmin prowadzonych na rachunkach bankowych. Nie ma wśród nich wzmianki o dochodach z działalności gospodarczej, co wynika jednak z dopuszczenia ich przez Prawo budżetowe jako źródła finansowania odrębnego od dochodów z majątku. Z takiego usystematyzowania dochodów można wyciągnąć wniosek, że osiąganie odsetek od lokat bankowych nie podpada pod pojęcie działalności gospodarczej.

Trzeba też wskazać rozwiązanie przyjęte we wspomnianej ustawie o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji. Przewidziane w niej wydawanie powszechnych i rekompensacyjnych świadectw udziałowych, zamienionych na akcje, nie może być uznane za objęcie wszystkich dorosłych obywateli mianem podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Wskazane wyżej przykłady potwierdzają wyrażoną wyżej myśl, że lokowanie mienia komunalnego w bankach lub w papierach wartościowych różni się w swej naturze od prowadzenia działalności gospodarczej.

Inna wątpliwość dotyczyć może znaczenia liczby i rodzaju posiadanych akcji dla możliwości zakwalifikowania tego stanu jako prowadzenia działalności gospodarczej. Bierze się ona stąd, że uzyskanie odpowiednio dużego pakietu akcji pozwala wpływać akcjonariuszowi na zwoływanie walnego zgromadzenia, umieszczanie poszczególnych spraw na porządku obrad oraz treść uchwał zgromadzenia akcjonariuszy, określających kierunki działalności spółki. I w tym wypadku trzeba mieć na względzie różnicę w sytuacji prawnej banku - spółki akcyjnej jako odrębnego podmiotu prawa, prowadzącego działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, i akcjonariuszy, którym przysługują tylko prawa organizacyjne i majątkowe, wynikające z posiadanego udziału kapitałowego, a nie prawo do prowadzenia działalności bankowej we własnym imieniu. Posiadanie tzw. kontrolnego pakietu akcji nie zmienia treści prawa związanego z ich posiadaniem. Natomiast obawy o wykorzystywanie przez gminy - akcjonariuszy znacznej liczby akcji nie są uzasadnione w świetle przepisów Prawa bankowego, stwarzającego system nadzoru Narodowego Banku Polskiego /art. 100 i art. 101/ i przeciwdziałania takim praktykom /art. 57 ust. 1 pkt 1 i art. 78/. Jeśli się uwzględni ponadto nadzór wykonywany przez Ministra Finansów nad treścią statutów /art. 310 par. 1 Kh/ nadzór Urzędu Antymonopolowego /art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym - t.j. Dz.U. 1991 nr 89 poz. 403 ze zm./, nadzór Regionalnych Izb Obrachunkowych nad działalnością gmin w zakresie zgodności z prawem oraz nadzór sądu rejestrowego, to wykładnia prowadząca do ograniczania form gospodarowania mieniem komunalnym i czerpania ewentualnego dochodu z posiadanego mienia, ze względu na obawy przed koncentracją w gminach władzy publicznej i wpływów ekonomicznych, byłaby nieuzasadniona.

Sytuacja ta zmieniłaby się dopiero w razie objęcia przez gminy całego kapitału akcyjnego. W takim wypadku należałoby bowiem spółkę uznać za odrębną komunalną osobę prawną, podlegającą ograniczeniom ustanowionym w art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przy braku ustawowej definicji takich osób prawnych, należy mieć na uwadze, że zasadnicza ich część powstała wskutek przekształcenia mienia ogólnonarodowego należącego do przedsiębiorstw państwowych w komunalne na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. O specyfice powstałych w ten sposób przedsiębiorstw komunalnych decydował fakt oparcia ich bytu wyłącznie na mieniu komunalnym. Nie ma dostatecznego uzasadnienia, aby odrębne kryteria stosować do podmiotów komunalnych tworzonych na innej podstawie. Objęcie przez podmioty komunalne całości kapitału akcyjnego tworzy tak silne ekonomiczne i organizacyjne powiązania między akcjonariuszami a spółką, że ze względu na aksjologiczne założenia nowelizacji art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym przepis ten powinien mieć zastosowanie do spółki tak ukształtowanej.

Przyjęta tu wykładnia pojęcia komunalnej osoby prawnej jest zgodna z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale z dnia 10 stycznia 1992 r. III CZP 140/91 /OSNCP 1992 z. 6 poz. 109/, dotyczącym zbliżonego co do istoty zagadnienia udziałów Skarbu Państwa w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

Przytoczone wyżej względy uzasadniające podjęcie uchwały o treści jak w sentencji.