Sądy administracyjne (art. 184 konstytucji)

Ustawodawca, dostosowując model postępowania sądowoadministracyjnego do wymagań Konstytucji z 1997 r., ukształtował model sądownictwa administracyjnego jako sądownictwa dwuinstancyjnego. Z punktu widzenia podmiotów, których praw konstytucyjnie chronionych dotyczyć mają rozstrzygnięcia organów państwa z zakresu administracji publicznej, oznacza to m.in., że w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona i rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny, a na ewentualne postanowienie o jej odrzuceniu przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dany model sądownictwa wyraża nową jakość w zakresie ochrony interesów jednostki wynikających z konstytucyjnych praw i wolności jednostki (zob. postanowienie TK z 3 lutego 2004 r., sygn. SK 12/02).

Na gruncie przepisów ustawowych pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej rekonstruowane jest przede wszystkim z art. 1 p.p.s.a. Przepis ten zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej: jest nią sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy p.p.s.a. na podstawie odrębnych ustaw. Przywołany art. 1 p.p.s.a., charakteryzując sprawę pod względem materialnym, posługuje się ujęciem przedmiotowym, tj. wskazuje, że podstawowym przedmiotem sprawy jest kontrola administracji publicznej. Owo określenie sprawy dopełnione jest wskazaniem elementu formalnego, jakim jest odesłanie do ustaw odrębnych przekazujących jeszcze inne sprawy do postępowania sądowoadministracyjnego (zob. J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, cz. 1, "Monitor Prawniczy" nr 7/2003, s. 346). Zatem konstytutywną cechą rozumienia sprawy sądowo administracyjnej jest kontrola administracji publicznej. Kontrola ta jest dokonywana w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Trybunał Konstytucyjny, nie przesądzając, jak winno być dalej precyzowane pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, zwraca uwagę, iż kolejne cechy sprawy wyprowadzane są z innych unormowań p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 344 i n.).

Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest traktowane jako swoiste przedłużenie postępowania administracyjnego. Stanowi ono odrębne postępowanie, którego istotą jest kontrola administracji publicznej.

Z Konstytucji wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej zostanie określona w ustawie, a więc ustrojodawca nie przesądza o formach i procedurach kontroli. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest jednak równoznaczna z uniemożliwieniem sądowej kontroli działań organów wyborczych, które dotykają samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Wyrok TK z dnia 6 kwietnia 2016 r., P 5/14, OTK-A 2016/15, Dz.U.2016/1232

Standard: 2740

Trybunał w wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108) przyjął, że zgodnie z art. 184 Konstytucji "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Równolegle do tego unormowania Konstytucja nie przesądziła jednak o sposobie ukształtowania kontroli instancyjnej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, pozostawiając tę kwestię do uregulowania ustawodawcy zwykłemu. Okoliczność ta nie oznacza jednak całkowitej dowolności ustawodawcy w kształtowaniu postępowania sądowoadministracyjnego - w każdym bowiem przypadku wprowadzane przez niego rozwiązania powinny czynić zadość konstytucyjnym gwarancjom wynikającym z prawa do sądu (art. 45 Konstytucji), zakazu zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji), zasady co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji).

Dla dokonania charakterystyki skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne są ustalenia Trybunału poczynione w wyroku z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). W przywołanym rozstrzygnięciu Trybunał analizował model skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, konfrontując go m.in. z modelem skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego, w której upatruje się inspiracji dla sposobu ukształtowania podstaw kasacyjnych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

Zgodnie z ustaleniami, jakie poczynił wówczas Trybunał, "proste przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego unormowań k.p.c. nie jest rozwiązaniem, które można uznać za w pełni doskonałe. Skargi kasacyjne w każdym z tych dwóch rodzajów postępowania mają bowiem odmienny charakter. W postępowaniu przed sądami cywilnymi skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym kierowanym w toku instancji do Sądu Najwyższego w celu ostatecznej kontroli zgodności z prawem orzeczeń sądów II instancji. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest to natomiast środek zaskarżenia orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Inna jest także - w porównaniu z sądami w postępowaniu cywilnym - rola sądów administracyjnych, które jedynie kontrolują działalność administracji publicznej, a kontrolę tę sprawują - przede wszystkim - pod względem zgodności z prawem. Nie stosują one prawa materialnego w taki sposób, jak czynią to sądy powszechne lub wojskowe. W sprawach sądowoadministracyjnych sądy nie stosują też przepisów postępowania obowiązujących przed organami administracji publicznej. Szczególna rola sądów administracyjnych przemawia za nakierowaniem podstaw środka odwoławczego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji na naruszenia prawa, jakie mogły mieć miejsce w toku postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Skoro NSA sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów, to nadzór ten - z uwagi na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego - polegać musi, przede wszystkim, na judykacyjnym nadzorze nad kontrolą legalności decyzji administracyjnych, sprawowaną przez sąd administracyjny I instancji" (SK 63/05).

W doktrynie prawa administracyjnego wciąż jednak podnosi się, że sposób ujęcia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi tzw. podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) może nastręczać wielu trudności związanych z zaskarżeniem rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczność ta nadaje zupełnie nowe znaczenie rozwiązaniu wprowadzonemu przez ustawodawcę w art. 175 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3". Innymi słowy sporządzenie skargi kasacyjnej do NSA zostało obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Przymus ten paradoksalnie jest postrzegany nie tyle jako ograniczenie, ile gwarancja prawa do sądu. Skoro sporządzenie skargi kasacyjnej wiąże się ze spełnieniem wysokich wymogów formalnych, istnieje potrzeba zabezpieczenia odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego przy korzystaniu z tego środka. Jak bowiem wskazuje się w doktrynie, "Wprowadzenie obowiązku sporządzenia skargi przez adwokata lub radcę prawnego uznano w doktrynie za rozwiązanie oczywiste. Źródła tego twierdzenia upatruje się w idei dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. W związku z tym, że kontroli legalności dokonał już sąd I instancji, kasacja musi ograniczyć się do badania zagadnień jurydycznych i zarzutów przygotowanych przez profesjonalistów (...) należy zgodzić się z opinią J.P. Tarno, który uznał wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego za dobre rozwiązanie, przede wszystkim z uwagi na fakt, że strona nie posiadając odpowiedniej wiedzy prawniczej nie jest w stanie ocenić szans powodzenia danej sprawy, a przede wszystkim zasadności podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Wprowadzenie tego przymusu należy uznać wręcz za element mający na celu próbę zapewnienia stronie możliwości rozpatrzenia przez NSA wniesionego przez nią środka odwoławczego. Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od adwokata czy radcy prawnego można natomiast oczekiwać znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym i wiedzę tę egzekwować. Wymogi dotyczące konstrukcji skargi kasacyjnej pozwalają z dużą dozą pewności stwierdzić, że dopuszczenie pełnomocników nieprofesjonalnych do sporządzania tych pism powodowałoby faktyczne ograniczenie dostępu do sądu" (por. M. Grego-Hoffmann, Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Lex nr 150982).

Równolegle do wprowadzenia przymusu adwokacko-radcowskiego ustawodawca zadbał również o to, by osoby, których nie stać na skorzystanie z pomocy prawnej, nie zostały pozbawione prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. W dziale V rozdziale 3 oddziale 2 p.p.s.a. uregulowana bowiem została instytucja "prawa pomocy". Zgodnie z art. 244 § 1 p.p.s.a. "Prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego". Pomimo takiego ukształtowania skargi kasacyjnej do NSA (stanowiącej zwyczajny środek zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji do sądu drugiej instancji) nie można jednak tracić z pola widzenia, że skarżący jest w tym zakresie zdany na pełnomocnika. Rozwiązanie to, odbiegające od sposobu ukształtowania apelacji w sprawach karnych czy cywilnych (który to środek również przenosi sprawę do sądu drugiej instancji), sprawia, że opinia o bezzasadności skargi kasacyjnej, zwłaszcza ta sporządzona przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, faktycznie może zamknąć stronie możliwość skutecznego wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku wyrok TK z 25 lipca 2013 r. (sygn. SK 17/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 86) rozstrzygano problem związany z przywracaniem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA w sytuacji ustanowienia pełnomocnika z urzędu już po upływie 30-dniowego terminu do wniesienia tej skargi. Zgodnie z ustaleniami, jakie poczynił wówczas Trybunał, część sądów administracyjnych przyjmowała takie rozumienie regulacji kształtujących zasady składania wniosku o przywrócenie terminu, które było nie do zaakceptowania z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych. Jednocześnie w orzecznictwie nie ukształtowała się jednolita interpretacja przepisów kwestionowanych wówczas przed Trybunałem. Z tego powodu Trybunał uznał, że istnieją podstawy do wydania wyroku interpretacyjnego.

Problem konstytucyjny, jaki legł u podstaw przywołanego rozstrzygnięcia, dotyczył ustalania przez sądy momentu, w którym ustawała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Część sądów administracyjnych przyjmowała, że kluczowy jest w tym zakresie moment ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika lub powiadomienia go o tym zdarzeniu. Od tego momentu zaczynał bieg siedmiodniowy termin na wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu i złożenie skargi kasacyjnej. W ten sposób termin do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej ulegał znacznemu skróceniu. W praktyce siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, stawał się faktycznie terminem na sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.

Oceniając konstytucyjność analizowanej konstrukcji, Trybunał dostrzegł, że przy takim pojmowaniu zasad przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, "mechanizm, którego ratio jest umożliwienie stronie o niskim statusie materialnym dochodzenia przed sądami administracyjnymi swych praw, jest wewnętrznie sprzeczny.

Z jednej strony, skorzystanie przez stronę z prawa pomocy, które jest w założeniu instytucją o charakterze gwarancyjnym, pozbawia stronę efektywnej możliwości wniesienia środka odwoławczego. Innymi słowy - skorzystanie z jednego uprawnienia powoduje iluzoryczność drugiego. Będące następstwem omawianej wykładni nadmierne i nieuzasadnione skrócenie terminu do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez ograniczenie go do siedmiu dni utrudnia, w sposób graniczący z uniemożliwieniem, realizację prawa strony postępowania sądowoadministracyjnego reprezentowanej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy do kontroli przez sąd drugiej instancji zapadłego w jej sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji. Jest to niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości proceduralnej, wymagającą takiego ukształtowania procedury sądowoadministracyjnej, która zmierzać będzie (...) w racjonalnie najpełniejszym zakresie do realizacji celu, jakim jest kontrola działalności administracji publicznej. (...). Nadawanie art. 87 § 1 p.p.s.a. (i pozostającym z nim w związku pozostałym przepisom wskazanym w skargach konstytucyjnych) takiej treści powoduje, że mechanizm ukształtowany przez przepisy dotyczące terminu do wniesienia skargi kasacyjnej i instytucji przywrócenia terminu, a któremu poddana jest strona zamierzająca skorzystać z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej, korzystając zarazem z prawa pomocy, jest prakseologicznie wadliwy oraz nieakceptowalny na gruncie konstytucyjnych wartości, zwłaszcza rzetelnej procedury oraz sprawiedliwości proceduralnej".

Trybunał, rekonstruując orzecznictwo NSA, podkreślał, że "ustanowienie pełnomocnika z urzędu (udzielenie mu pełnomocnictwa) po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej jest okolicznością uzasadniającą jedynie wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy termin ten zostanie wcześniej przywrócony (zob. np. postanowienia NSA z: 19 października 2007 r., sygn. akt II OZ 1036/07; 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 860/10; 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 625/11; 21 września 2011 r., sygn. akt I OZ 698/11; 22 września 2011 r., sygn. akt II OZ 819/11)" - (por. wyrok o sygn. SK 17/12).

Wyrok TK z dnia 6 października 2015 r., SK 19/14, OTK-A 2015/9/141, Dz.U.2015/1616

Standard: 2741 (pełna treść orzeczenia)