Uchwała z dnia 2000-02-29 sygn. III CZP 26/99

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 26/99

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów z dnia 29 lutego 2000 r.

Przewodniczący: Prezes SN Tadeusz Ereciński

Sędziowie SN: Jacek Gudowski, Iwona Koper, Marek Sychowicz (sprawozdawca), Tadeusz Wiśniewski, Andrzej Wypiórkiewicz, Tadeusz Żyznowski

Sąd Najwyższy z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczyszyn po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 22 lipca 1999 r. o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego:

"Czy sprawy wynikające z umowy najmu lokalu mieszkalnego, przeznaczonego na zaspokajanie osobistych potrzeb mieszkaniowych najemcy, będącego osobą fizyczną i osób mu bliskich, pozostających z najemcą we wspólnocie domowej, są "sprawami o ochronę konsumentów" w rozumieniu art. 61 k.p.c., w szczególności wówczas gdy zarząd zasobami lokalowymi stanowi przedmiot działalności gospodarczej wynajmującego?"

podjął następującą uchwałę:

Sprawy wynikające z umowy najmu lokalu mieszkalnego, przeznaczonego do zaspokajania osobistych potrzeb mieszkaniowych najemcy i osób bliskich, gdy wynajmującym jest przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie najmu lokali, są "sprawami o ochronę konsumentów" w rozumieniu art. 61 k.p.c.

Uzasadnienie

Na podstawie art. 13 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz. U. z 1994 r. Nr 13, poz. 48 ze zm.) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego przytoczonego w sentencji. Wniosek uzasadnił wątpliwościami występującymi w praktyce sądowej co do stosowania art. 61 k.p.c. w sprawach, których dotyczy ten wniosek, i rozbieżnością orzecznictwa w tych sprawach.

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego zależy, z jednej strony, od ustalenia treści i zakresu określenia "sprawy o ochronę konsumentów", którym posługuje się art. 61 § 1 i 3 k.p.c., wprowadzający dla wyróżnionej w ten sposób kategorii spraw pewne odrębności w stosunku do zasad ogólnych cywilnego postępowania procesowego, a z drugiej strony, od ustalenia charakteru spraw wynikających z umowy najmu lokalu mieszkalnego, przeznaczonego do zaspokajanie osobistych potrzeb mieszkaniowych najemcy i osób mu bliskich.

I. Kategoria spraw "o ochronę konsumentów" wprowadzona została do kodeksu postępowania cywilnego w związku ze zmianą uregulowania dotyczącego uprawnień procesowych organizacji społecznych (ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. Nr 20, poz. 86). Do art. 61 k.p.c. dodany został wówczas § 3. Kolejną zmianą kodeksu postępowania cywilnego była w tym zakresie zmiana dokonana ustawą z dnia 13 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 55, poz. 318). W wyniku tej zmiany art. 61 § 1 k.p.c. otrzymał treść obecnie obowiązującą. Według tego przepisu - między innymi - w sprawach o ochronę konsumentów organizacje społeczne, których zadanie nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej, wymienione w wykazie ustalonym przez Ministra Sprawiedliwości, mogą wytaczać powództwa na rzecz obywateli. Wykaz, o którym mowa, zawiera zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 1991 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych uprawnionych do działania przed sądami w imieniu lub na rzecz obywateli (M. P. Nr 22, poz. 155). Stosownie zaś do art. 61 § 3 k.p.c. - między innymi - organizacje społeczne, do których zadań statutowych należy ochrona konsumentów, wymienione w wykazie ustalonym przez Ministra Sprawiedliwości, mogą w sprawach z tego zakresu wstąpić za zgodą powoda do postępowania w każdym jego stadium.

Należy zauważyć, że kodeks postępowania cywilnego w art. 633 posługuje się także pojęciem "sprawy o ochronę interesów konsumentów" dla określenia kategorii spraw, w których powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów może wytaczać powództwa na rzecz obywateli, a także wstępować, za zgodą powoda, do postępowania w tych sprawach w każdym jego stadium. Taką kategorię spraw wymienia również art. 21e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (jedn. tekst: Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547), określając zadania powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów. Obydwa wymienione przepisy wprowadzone zostały przez ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668).

W art. 87 § 5 k.p.c. (dodanym przez ustawę z dnia 18 kwietnia 1985 r.) użyte zostało również inne sformułowanie - "sprawy związane z ochroną praw konsumentów". Według powołanego przepisu w tak określonych sprawach pełnomocnikiem może być przedstawiciel organizacji, do której zadań statutowych należy ochrona konsumentów.

Kodeks postępowania cywilnego nie definiuje kategorii spraw "o ochronę konsumentów" (ani spraw "o ochronę interesów konsumentów"). W innych aktach prawnych także nie ma bliższego określenia tego rodzaju spraw, które można by wprost lub w drodze analogii odnieść do stosowania art. 61 k.p.c.

W literaturze przedmiotu sprawy o ochronę konsumentów określa się ogólnie jako sprawy związane z szerokim zakresem umów, w których osoba nabywająca rzecz lub na rzecz której wykonywane są usługi, zaspokajające jej własne potrzeby (konsument), dochodzi roszczenia przeciwko kontrahentowi zajmującemu się profesjonalnie handlem, produkcją i usługami, przy czym roszczenia konsumentów mogą wynikać z różnych tytułów prawnych, w szczególności z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania oraz z tytułu rękojmi za wady rzeczy i gwarancji. Brak jest wypowiedzi judykatury wyjaśniających lub choćby pomocnych w wyjaśnieniu zakresu określenia "sprawy o ochronę konsumentów", użytego w art. 61 § 1 i 3 k.p.c.

Dla przyjęcia, jakie sprawy należą do spraw "o ochronę konsumentów", niezbędne jest przede wszystkim ustalenie treści pojęcia "konsument", przy czym dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego wystarczające jest ustalenie, czy konsumentem jest także najemca, którego dotyczy rozważane zagadnienie.

W obowiązującym stanie prawnym nie ma legalnej definicji pojęcia "konsument", odnoszącej się do wszystkich stosunków prawnych. Z reguły wymienione pojęcie jest używane w związku z regulacją ochrony słabszych podmiotów określonej sfery obrotu gospodarczego i ogranicza się tylko do tej sfery. Trudności w sformułowaniu uniwersalnej definicji tego pojęcia są powszechnie dostrzegane w literaturze prawniczej.

Według Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka (Warszawa, 1994, t. I, s. 996) konsument to "spożywca, nabywca towarów na własny użytek, użytkownik". Odwołanie się do tak rozumianego znaczenia pojęcia "konsument" nie wystarcza jednakże do stwierdzenia, czy konsumentem jest także najemca, którego dotyczy przedstawione zagadnienie prawne. Wobec tego, że pojęciem "konsument" posługują się liczne przepisy różnej rangi i używają go w różnym kontekście, próba ustalenia jego znaczenia w polskim języku prawnym wymaga bliższej analizy przynajmniej najważniejszych z tych przepisów. Ze zrozumiałych względów nie można przy tym pominąć prawa obowiązującego w Unii Europejskiej. Nie można pominąć także projektowanych regulacji w prawie polskim.

Pojęcie "konsument" użyte zostało niewątpliwie w szerokim znaczeniu w art. 76 Konstytucji RP, zawartym w jej rozdziale II, w części noszącej tytuł "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne". Przepis ten nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony konsumentów "przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwa oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi." Obok "konsumentów" omawiany przepis wymienia również "użytkowników" oraz "najemców" i wszystkim tym grupom podmiotów zapewnia taką samą ochronę.

Do kodeksu cywilnego pojęcie "konsument" wprowadziła ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321). Pojęcie to użyte zostało tylko w dwóch przepisach, a mianowicie w art. 384, dotyczącym warunków zawierania i wykonywania umów, oraz w art. 558 § 1, dotyczącym odpowiedzialności z tytułu rękojmi. W przepisach tych mówi się o umowach "z udziałem konsumentów", nie precyzując bliżej kogo należy uważać za konsumenta.

Aktem prawnym, który niewątpliwie należy uwzględnić przy dokonywanej analizie, jest ustawa z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (jedn. tekst: Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547). Według art. 2 pkt 11 tej ustawy przez konsumenta rozumie się "każdego, kto nabywa towary i usługi do celów nie związanych z działalnością gospodarczą". Wprawdzie definicja ta odnosi się do konsumenta w rozumieniu przepisów ustawy, w której została zamieszczona, a przepisy te nie regulują wszystkich aspektów ochrony konsumentów, ale ze względu na zakres tej ustawy określony jej tytułem i cel ustawy, wyrażony w preambule do niej (ochrona interesów konsumentów), ma szersze znaczenie.

Spośród aktów prawnych podustawowych należy wymienić wydane na podstawie art. 384 k.c. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków zawierania i wykonywania umów sprzedaży rzeczy ruchomych z udziałem konsumentów (Dz. U. Nr 64, poz. 328). Według § 3 pkt 2 tego rozporządzenia użyte w nim określenie "konsument" oznacza "każdego, kto nabywa towar dla celów nie związanych z działalnością gospodarczą".

W prawie Unii Europejskiej również nie ma jednolitej definicji "konsumenta". Z reguły mówi się o konsumencie jako o osobie fizycznej (konsumencie indywidualnym), która nie działa zawodowo i nie ma ani celu zawodowego, ani gospodarczego, a celem jej jest w zasadzie zaspokojenie własnych potrzeb "konsumpcyjnych" (np. art. 2 dyrektywy nr 85/577/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie ochrony konsumenta w umowach zawartych poza miejscem prowadzenia handlu, art. 2 ust. b dyrektywy nr 93/13 z dnia 5 kwietnia 1993 r. o tzw. "klauzulach abuzywnych", art. 2 dyrektywy nr 97/7 z dnia 20 maja 1997 r. o umowach zawieranych na odległość). Za dotyczącą ochrony konsumenta uważa się dyrektywę nr 94/47/EWG z dnia 16 października 1994 r. o ochronie nabywców w odniesieniu do niektórych aspektów umów o nabyciu prawa do korzystania z nieruchomości na podstawie czasowego udziału (timesharing). Komisja Wspólnot Europejskich w swoim opracowaniu z dnia 28 lipca 1993 r. dotyczącym polityki konsumenckiej, zwracając uwagę na złożoność tego pojęcia, zaproponowała następującą definicję: "Konsumenci są to osoby, fizyczne lub prawne, wyposażone w większą lub mniejszą moc zakupu, które zaopatrują się lub które korzystają z dóbr i usług na użytek nieprofesjonalny". Należy też nadmienić, że w komentarzu ekspertów do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/81/2 z dnia 23 stycznia 1981 r. w sprawie ochrony prawnej interesów wspólnych konsumentów przez organizacje konsumenckie mowa jest o organizacjach utworzonych w celu udzielania pomocy niektórym kategoriom konsumentów "np. lokatorom, konsumentom bezbronnym jak imigranci lub niepełnosprawni".

Według art. 2 pkt 2 poselskiego projektu ustawy o ochronie konsumentów (druk sejmowy nr 942), ilekroć w ustawie jest mowa o konsumencie rozumie się przez to "osobę fizyczną nabywającą produkt do celów nie związanych z działalnością gospodarczą". Rządowy projekt ustawy o umowach zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa lub na odległość oraz o zmianie ustaw: Kodeks cywilny, Kodeks postępowania cywilnego i Kodeks wykroczeń (druk sejmowy nr 945) w art. 18 pkt 1 przewiduje zamieszczenie w kodeksie cywilnym nowego przepisu - oznaczonego jako art. 384 § 3 - o następującym brzmieniu: "Za konsumenta uważa się każdego, kto zawiera umowę z przedsiębiorcą w celu bezpośrednio nie związanym z działalnością gospodarczą". W związku z tymi projektami należy zauważyć, że, jak wynika z ich uzasadnień, o ile definicja konsumenta zawarta w pierwszym z nich miałaby ograniczony zasięg i stosowała się do stosunków uregulowanych w projektowanej ustawie, o tyle definicja konsumenta zamieszczona w kodeksie cywilnym byłaby definicją obowiązującą na obszarze całego polskiego prawa cywilnego.

W rządowych projektach ustaw o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (druk sejmowy nr 1431) i o ochronie nabywców prawa korzystania z budynku lub pomieszczenia mieszkalnego w oznaczonym czasie w każdym roku oraz o zmianie ustaw Kodeks cywilny, Kodeks wykroczeń i ustawy o księgach wieczystych i hipotece (druk sejmowy nr 1701) nie posłużono się pojęciem "konsument", ale mowa jest w nich, w pierwszym wypadku - o ochronie praw lokatorów, do których zalicza się m.in. najemców lokali mieszkalnych, a w drugim wypadku - o ochronie nabywców prawa korzystania m.in. z pomieszczenia mieszkalnego na podstawie czasowego udziału (timesharing).

II. W doktrynie umowa najmu jest powszechnie uznawana za pokrewną umowom sprzedaży, zamiany, dostawy i kontraktacji. Podkreśla się też, że umowa najmu należy do umów, które służą zaspokajaniu masowych potrzeb ludzkich i obejmuje odpłatne korzystanie z cudzej rzeczy zarówno w celach produkcyjnych, jak i konsumpcyjnych. Dotyczy to w szczególności umowy najmu lokalu mieszkalnego, przeznaczonego do zaspokajania osobistych potrzeb mieszkaniowych najemcy i osób mu bliskich. Jednakże ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) nie określa najemcy lokalu mieszkalnego jako konsumenta i w ogóle nie posługuje się pojęciem "konsument". Nie zawiera też odesłania do przepisów traktujących o ochronie konsumentów.

Konstytucja RP jest aktem prawnym, jednakże jej niektóre przepisy mają charakter deklaracji i formułowane są językiem właściwym dla takich przepisów. Uwzględniając deklaratywny charakter art. 74 Konstytucji RP, użytych w nim pojęć "konsumenci", "użytkownicy" i "najemcy" nie należy przeciwstawiać, lecz trzeba je rozumieć jako oznaczające jedną, szeroko ujętą grupę podmiotów, którym przepis ten zapewnia taką samą ochronę. Wobec tego nie można uznać, że art. 74 Konstytucji RP daje podstawę do przyjęcia, że na gruncie obowiązującego prawa kategoria "konsumentów" nie obejmuje "najemców". Okoliczność, że art. 75 ust. 2 Konstytucji RP deklaruje ochronę praw lokatorów, a zatem także najemców lokali mieszkalnych, nie jest argumentem przemawiającym za wyłączeniem tych najemców z szerszej kategorii "konsumentów" i pozbawieniem ich ochrony, jaka zostaje zapewniona konsumentom.

Brak w ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych określenia najemcy jako konsumenta i odesłania do przepisów o ochronie konsumentów, a także okoliczność, że w świetle przepisów prawa Unii Europejskiej kształtujących treść prawa ochrony konsumentów, najem lokalu mieszkalnego nie stanowi wprost przedmiotu tej ochrony, również nie przesądza, że najemca - w określonej sytuacji - nie może być traktowany jak konsument i korzystać z ochrony zapewnionej konsumentom.

W związku z definicjami pojęcia "konsument", które w prawie polskim (np. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 maja 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków i wykonywania umów sprzedaży rzeczy ruchomych z udziałem konsumentów) i w prawie Unii Europejskiej sformułowane zostały na użytek sprzedaży, należy podzielić pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że wobec tego, iż umowa sprzedaży jest archetypem wielu innych umów, wypracowane na jej gruncie zasady, w szczególności dotyczące ochrony słabszej strony umowy, mają znaczenie ogólniejsze. Potrzeba ochrony strony słabszej na rozbudowanym rynku dóbr i usług występuje również, a czasem i jeszcze wyraźniej w umowach takich jak np. najmu, kredytu, ubezpieczenia, o dzieło i wielu innych. Przemawia to za objęciem taką samą ochroną jak przy umowie sprzedaży - jako konsumentów - słabszych stron tych umów.

Jedyna obowiązująca definicja ustawowa pojęcia "konsument", zamieszczona w ustawie z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, jest definicją pojemną. Ze względu na wskazane wyżej cechy umowy najmu oraz cel, zaspokojenie którego przyświeca wymienionej ustawie, pozwala na uznanie za "nabywcę towaru lub usługi" - w jej rozumieniu - najemcy lokalu mieszkalnego.

Mając na względzie obowiązujący stan normatywny i oceniając go przy uwzględnieniu prawa Unii Europejskiej i poglądów wyrażonych w doktrynie można przyjąć, że treść pojęcia "konsument" najpełniej oddaje proponowane sformułowanie art. 383 § 3 k.c. w rządowym projekcie ustawy o umowach zawieranych poza lokalem przedsiębiorstwa ... Tak rozumiane pojęcie "konsumenta" z jednej strony, a z drugiej strony charakter umowy najmu oraz pewne szczególne okoliczności jej dotyczące, nie pozwalają na wykluczenie z kręgu konsumentów wszystkich najemców. Należy podkreślić, że przemawia za tym potrzeba zapewnienia niektórym kategoriom tych najemców szczególnej ochrony, takiej jak "konsumentom" będącym kontrahentami innych rodzajów umów i z tych samych względów.

Najem lokali mieszkalnych nie w pełni podlega regułom gospodarki rynkowej. Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych chroni najemców przed swobodnym rozwiązaniem stosunku najmu z inicjatywy wynajmującego oraz przed nadmiernym wzrostem czynszów. Jednakże liczni najemcy lokali mieszkalnych, często będący osobami ubogimi i nieporadnymi wskutek podeszłego wieku, braku wykształcenia czy nieznajomości nowych reguł funkcjonowania stosunku najmu, nie są w stanie bronić swoich interesów ani pokryć kosztów fachowej pomocy prawnej. Pomoc udzielana tym najemcom przez organizacje społeczne wymienione w § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 1991 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych uprawnionych do działania przed sądami w interesie lub na rzecz obywateli w postępowaniu sądowym w sprawach wynikających z umowy najmu może służyć realizacji w ramach cywilnego postępowania sądowego takich samych celów, jakie zadecydowały o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznych w innych sprawach o ochronę konsumentów czy w sprawach o roszczenia alimentacyjne (art. 61-63 k.p.c.).

Umowa najmu lokalu mieszkalnego zmierzająca do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najemcy i osób bliskich jest zawsze umową zawartą w celu bezpośrednio nie związanym z działalnością gospodarczą najemcy. Okoliczność ta, pomimo że konieczna, nie jest jednakże wystarczająca do uznania każdego najemcy lokalu mieszkalnego za konsumenta. Kwalifikacja danej osoby jako konsumenta zależy od statusu drugiej strony stosunku prawnego, którego stroną jest ta osoba. Konsumentem jest tylko ta strona stosunku prawnego, którego drugą stroną jest podmiot profesjonalnie prowadzący działalność gospodarczą, a więc przedsiębiorca w rozumieniu przepisów regulujących działalność gospodarczą (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.; nie obowiązujący jeszcze art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 października 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 101, poz. 1178), prowadzący działalność w zakresie, którego dotyczy ten stosunek. Konsumentem jest zatem tylko taki najemca, który wynajmuje lokal mieszkalny od przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie najmu lokali. Przedsiębiorcą takim jest np. osoba budująca domy celem najmu lokali i realizująca to zamierzenie.

Należy jednakże zastrzec, że nie wszystkie sprawy wynikające z umowy najmu lokalu mieszkalnego przeznaczonego do zaspokajania osobistych potrzeb mieszkaniowych najemcy i osób bliskich, gdy wynajmującym jest przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie najmu lokali, będą sprawami o ochronę konsumentów. Decydującym o zakwalifikowaniu sprawy do tej kategorii jest charakter dochodzonego roszczenia i - ze względu na ten charakter - interes najemcy wyrażający się w zapewnieniu mu i osobom bliskim zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych. Sprawami o ochronę konsumentów są w szczególności sprawy o rozwiązanie stosunku najmu, o eksmisję najemcy czy o czynsz najmu. Trudno natomiast zaliczyć do tej kategorii np. sprawę o zwrot nakładów poczynionych przez najemcę na najmowany lokal. O zakwalifikowaniu konkretnej sprawy do kategorii spraw o ochronę konsumentów (art. 61 k.p.c.) powinien rozstrzygnąć sąd, na podstawie okoliczności tej sprawy.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak w sentencji.

OSNC 2000 r., Nr 9, poz. 152