Wyrok z dnia 2022-04-12 sygn. I OSK 1564/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 208/21 w sprawie ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Ł.T. kwotę [...] ([...] 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Op 208/21 (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 grudnia 2020 r. nr SKO.40.2609.2020.ps w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 27 października 2020 r. nr OPS.KR.5120.II.6.2020; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Ł. T. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 27 listopada 2019 r. Wójt wszczął z urzędu wobec Ł. T. (dalej skarżący) postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego ojca B. T. w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej DPS).

Decyzją z dnia 27 października 2020 r. nr OPS.KR.5120.II.6.2020 (dalej decyzja z 27 października 2020 r.), wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej Wójt bądź organ I instancji), orzekł o dwu kwestiach: 1. ustalił Ł. T. odpłatność za pobyt ojca B. T. (dalej ojciec) w Domu Pomocy Społecznej w K.: od dnia 1 listopada [...] r. do dnia 31 stycznia [...] r. w kwocie 665 zł; od dnia 1 do dnia 29 lutego [...] r. w kwocie 447,03 zł; od dnia 1 do dnia 31 marca [...] r. w kwocie 512,92 zł; od dnia 1 kwietnia [...] r. w kwocie 665 zł miesięcznie; 2. odmówił zwolnienia w całości z odpłatności za pobyt ojca B. T. w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej DPS).

Pełnomocnik skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji, powołując art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wskazał, że Ł. T. uchyla się od obowiązku ponoszenia odpłat z tytułu przebywania przez jego ojca w DPS, ponieważ jest to sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. B. T. był sprawcą przemocy w rodzinie, nigdy nie zajmował się dziećmi, nie utrzymywał kontaktu z dziećmi i notorycznie nadużywał alkoholu. Nigdy nie łożył na utrzymanie dzieci, a prowadzone przeciw niemu egzekucje komornicze były bezskuteczne. Ojciec w sposób rażący uchylał od obowiązku alimentacyjnego względem dzieci, za co został skazany na karę pozbawienia wolności. Skarżący ze swych dochodów musi utrzymać siebie, opłacić zasądzone alimenty na swego małoletniego syna J. T. w wysokości 600,00 zł miesięcznie, opłacić kredyt i inne niezbędne opłaty, kupić jedzenie. Nie stać go na opłacenie pobytu ojca w DPS. Pełnomocnik wniósł o umorzenie postępowania w sprawie obowiązku opłacania przez skarżącego pobytu ojca w DPS. Wójt, zobligowany decyzją Kolegium z 29 maja 2020 r. nr SKO.40.1092.2020.ps, ponownie rozpoznając sprawę, uzupełnił dokumentację.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że dnia 11 marca [...] r. ojciec Ł. T. – B. T., został umieszczony w DPS w K. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w tej placówce wynosił w: [...] r. 3.064,61 zł; [...] r. 3.225,58 zł. Ojciec ponosi odpłatność za swój pobyt w placówce miesięcznie w okresie: od lipca [...] r. 529,90 zł; od sierpnia [...] r. do stycznia [...] r. 512,69 zł; a od lutego [...] r. do nadal 884,69 zł. Gminny organ pomocy społecznej wnosi comiesięczną opłatę za pobyt ojca skarżącego w DPS w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a opłatą ponoszoną przez mieszkańca. Wójt ustalił, że B. T. ma dwoje dzieci: K. T. i Ł. T. Osoby te na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej ups) są obowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Maksymalna kwota wnoszonej przez stronę opłaty może wynosić połowę różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. Wójt zacytował art. 62 ust. 2 pkt 2a ups i uznał skarżącego za obowiązanego do wnoszenia odpłatności za pobyt w DPS ojca w kwocie wskazanej w sentencji decyzji. Wójt przytoczył art. 64 i 64a ups i wskazał, że z fotokopii protokołu Sądu Okręgowego w Opolu z 7 czerwca 2006 r. [[...]; k. 38a-38c akt Wójta] w sprawie o separację wynika, że B. T. nadużywał alkoholu i stosował przemoc wobec dzieci, jednakże fakty te nie zostały potwierdzone prawomocnym orzeczeniem Sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę Ł. T., jego siostry K., czy matki M. T. Wójt nie wziął pod uwagę zgłaszanych przez skarżącego kosztów bieżącego utrzymania, gdyż wydatki te nie zostały udokumentowane; nie znalazł podstaw do zwolnienia skarżącego w całości z odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Decyzją z 18 grudnia 2020 r. nr SKO.40.2609.2020.ps (dalej decyzja z 18 grudnia 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej Kolegium), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję 27 października 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło i omówiło znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zwróciło uwagę na pojęcie dochodu, którym posługuje się ustawodawca oraz kwotę kryterium dochodowego.

Zdaniem Kolegium, Wójt prawidłowo ustalił, że skarżący odmówił zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt ojca w DPS, dlatego należało ustalić odpłatność na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 61 ust. 2d ups. Skarżący uzyskuje dochód przewyższający 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie począwszy od listopada 2019 r. - od miesiąca, w którym wszczęto postępowanie w tej sprawie. Kolegium zaaprobowało stanowisko Wójta, że skoro skarżący jest (obok siostry) jedną z dwu osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności, to jego odpłatność może wynosić połowę różnicy między kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą ponoszoną przez mieszkańca, przy zastrzeżeniu, że do dyspozycji obowiązanego pozostać winna kwota odpowiadająca 300% kryterium osoby samotnie gospodarującej - 2.103 zł (701 zł x 300%). Wójt prawidłowo ustalił odpłatność strony za pobyt ojca w DPS. Wysokość ustalonej odpłatności odpowiada kwotom, o które dochód strony przewyższa 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i ze względu na wysokość osiąganych dochodów nie pokrywa pełnej odpłatności przypadającej na stronę.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie odmowy zwolnienia skarżącego w całości z odpłatności za pobyt ojca w DPS Kolegium wskazało, że: "Osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej" (art. 64a). Art. 64 ups wskazuje na możliwość wydania decyzji zwalniającej z opłat jeżeli występują "uzasadnione okoliczności". Pojęcie uzasadnionych okoliczności nie zostało sprecyzowane, jednak wymienione w nim przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zastosowania zdarzeń związanych ze stanem zdrowia obowiązanego lub członków jego rodziny jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli obowiązanego. Katalog wymienionych w tym przepisie przypadków nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie zwrotów "w szczególności", "zwłaszcza", to uzasadnione okoliczności nie dotyczą relacji między członkami rodzinny. Organy administracji publicznej nie zostały uprawnione do oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w przedmiocie zwolnienia od opłaty za dps pod kątem zasad współżycia społecznego, etyki, moralności. Organy administracji nie są upoważnione do przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawach przekazanych do kompetencji innych instytucji (prokuratury, sądu [powszechnego]).

Okoliczności uzasadniające zastosowanie zwolnienia z art. 64 ups (poza wymienionymi w tym przepisie w punktach 1-6) muszą mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny. To okoliczności, na które obowiązany do ponoszenia opłaty nie ma wpływu i których zaistnienie wyłącza lub istotnie ogranicza możliwość wykonywania obowiązku ponoszenia opłat. Nawet pogorszenie sytuacji finansowej spowodowane koniecznością uiszczenia opłaty za pobyt ojca w DPS nie przesądza automatycznie o spełnieniu niewymienionej w art. 64 ups i przesłanki uzasadniającej zwolnienie, jeśli przesłanka ta nie jest porównywalna w zakresie doniosłości z przesłankami wymienionymi w punktach 1-4. Nawet gdyby organ stwierdził, że hipoteza z art. 64 ups została spełniona, to i tak nie miał[b]y prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku strony. Dysponując prawem do wykonania kompetencji uznaniowej, organ mógł dokonać swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, wydając decyzję pozytywną albo negatywną.

Granice uznania administracyjnego na gruncie tej sprawy zostały zachowane. Wójt wziął pod uwagę wszystkie istotne przesłanki do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy dotyczącej przyznania ulgi w postaci zwolnienia z ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, jako oparte na wyczerpującym i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, nie mogło zostać uznane za arbitralne lub dowolne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący, reprezentowany przez r. pr. A. P., zarzucił decyzji z 18 grudnia 2020 r. naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że skarżący dysponuje środkami na regulowanie opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności, że skarżący winien uiszczać opłatę za umieszczenie w domu pomocy społecznej ojca, mimo faktu, że ten stosował przemoc rodzinną, nie łożył na utrzymanie dzieci, w tym skarżącego, a ostatecznie zaprzestał utrzymywania z nim kontaktu; 2. art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa polegającego na pominięciu dowodu z przesłuchania M. T., podczas gdy zeznania świadka mają istotne znaczenie dla wykazania, że B. T. nie łożył na utrzymanie skarżącego i jego siostry, i nie świadczył względem nich osobistego obowiązku alimentacyjnego; II. prawa materialnego - art. 64 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, co skutkowało odmową zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, przemawiające za całkowitym zwolnieniem skarżącego z obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty.

Skarżący wniósł o: uchylenie decyzji obu instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; dopuszczenie dowodów z dokumentów: umowy użyczenia pojazdu z 18 czerwca 2014 r.; potwierdzenia zawarcia umowy OC za pojazd marki Volkswagen [...] [...] [...] nr rej. [...] za okres od 18 czerwca [...] r. do 17 czerwca [...] r. i od 18 czerwca [...] r. do 17 czerwca [...] r.; potwierdzenia płatności ubezpieczenia OC z 16 grudnia [...] r., 14 czerwca [...] r. i 13 grudnia [...] r.; faktur VAT o wskazanych numerach na potwierdzenie ponoszenia przez skarżącego kosztów związanych z utrzymaniem wyżej wymienionego pojazdu, a tym samym potwierdzenie wysokości kosztów utrzymania skarżącego (k. 2-18 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji (k.20-25v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem II SA/Op 208/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa orzekł jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji wyroku; o kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 ppsa. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy - zarówno administracyjnych, jak i sądowych (art. 133 § 1 ppsa).

Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji wykazała, że naruszają one przepisy prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Wójt dnia 27 listopada 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia Ł. T. odpłatności za pobyt jego ojca B. T. w DPS w K. [k. 11-1a akt Wójta]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 ups. Jednak decyzja z 27 października 2020 r. zawiera dwa rozstrzygnięcia. W pierwszym ustalono Ł. T. odpłatność za pobyt jego ojca B. T. w DPS w K. W drugim Wójt odmówił Ł. T. zwolnienia w całości z odpłatności za pobyt jego ojca w DPS w K. Sprawa ustalenia zstępnemu odpłatności za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej oraz sprawa zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku ponoszenia tej odpłatności są to odrębne od siebie sprawy administracyjne (sprawy indywidualne). Zachodzi tu nie tylko odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia, jego podstawy materialnoprawnej (art. 61 ust. 2d i art. 64 ups) oraz sposobu wszczęcia postępowania (postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS wszczynane jest z urzędu a postępowanie w przedmiocie zwolnienia z tej odpłatności na wniosek obowiązanego), ale także obligatoryjne następstwo czasowe rozstrzygnięcia obu spraw administracyjnych. Stosownie do treści art. 64 ups, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek. Z przepisu tego wynika, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek tej opłaty został uprzednio ostatecznie określony decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d ups. Zastosowanie ulgi, o której mowa w art. 64 ups może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy sam wymiar opłaty jest niesporny. Ustalenie i istnienie obowiązku oraz osoby lub osób, na których spoczywa obowiązek w zakresie odpłatności za pobyt w DPS stanowi element stanu faktycznego o charakterze prejudykatu dla sprawy ewentualnego zwolnienia obowiązanego z tej opłaty. Jakkolwiek w niniejszej sprawie wniosek pełnomocnika skarżącego z 9 października 2020 r. o zwolnienie w całości z odpłatności za pobyt ojca w DPS wpłynął do Wójta dnia 14 października 2020 r. - a więc przed wydaniem decyzji, to organ ten z wyżej wskazanych powodów nie mógł połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia dwu odrębnych materialnie spraw administracyjnych. W pierwszej kolejności należało ostatecznie rozstrzygnąć sprawę ustalenia osoby (lub osób) obowiązanej oraz ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS. Dopiero w drugiej kolejności należało rozpoznać sprawę udzielenia ewentualnej ulgi w tym zakresie. Połączenie obu spraw i rozstrzygnięcie o nich jedną decyzją stanowi naruszenie prawa materialnego i procesowego uzasadniające wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Przechodząc do sprawy ustalenia odpłatności za pobyt B. T. w DPS Sąd stwierdził, że istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący, będący synem umieszczonego w DPS, a więc niewątpliwie należący do kręgu zstępnych osoby umieszczonej w DPS, został prawidłowo zobowiązany decyzją organu do ponoszenia i odpłatności za pobyt ojca w tej placówce. Organy przyjęły, że skarżący należy do kręgu zstępnych a jego dochody, przekraczające kryterium dochodowe, pozwalają na zobowiązanie do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS.

Rozstrzygając tę kwestię należy w pierwszej kolejności przypomnieć wynikającą z przytoczonych wyżej przepisów zasadę, że jeśli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć pełnej odpłatności za pobyt w tej placówce, organ pomocy społecznej uprawniony i obowiązany jest poszukiwać innych osób, które będą partycypować w tej odpłatności. Zasadniczo są to członkowie rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej w ogólnie sformułowanej kolejności: "małżonek, zstępni przed wstępnymi" (art. 61 ust. 1 pkt 2 ups). Z przepisów tych wynika, że odpłatność może być ustalona w drodze umowy albo w drodze decyzji administracyjnej. Art. 61 ups w poprzednim brzmieniu (przed dniem 1 stycznia 2020 r.) budził poważne wątpliwości interpretacyjne, co skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia w składzie siedmiu sędziów uchwały z 11.6.2018 r. I OPS 7/17 ([ONSAiWSA 2018/5/78, dalej uchwała I OPS 7/17]): "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". Z uchwały tej wynika, że krąg osób wymienionych w art. 61 ups ma charakter ogólny, co oznacza, że te osoby nie są z mocy ustawy obowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w dps, lecz obowiązek każdej z tych osób powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, przy czym możliwe jest także połączenie obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. W każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w dps, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ups. Z treści przepisów ustawy, w tym art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, wynika, że jako podstawową formę ustalenia opłaty ustawodawca wskazał umowę i z tego powodu kwestie dotyczące odpowiedniej umowy zostały w ustawie skodyfikowane.

Uchwała I OPS 7/17 w sposób istotny wskazała kierunek wykładni art. 61 ups, wskazując na konieczność uwzględniania przy ustalaniu w drodze decyzji administracyjnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej m.in. dla zstępnych, podobnych przesłanek, jak w przypadku ustalania takiej odpłatności w drodze umowy. Dotychczasowe literalne brzmienie art. 61 ups kształtowało te przesłanki różnie, zależnie od trybu ustalania opłaty (umowa/decyzja). Gdy opłatność ustalana była w drodze umowy - organ miał obowiązek "brać pod uwagę wysokość dochodów i możliwości" danej osoby (art. 103 ust. 2 ups), natomiast gdy odpłatność ustalana była w drodze decyzji - organ obowiązany był uwzględniać wyłącznie dochód rodziny/osoby w rodzinie ustalony stosownie do art. 8 ups i badając, czy dochód ten spełnia kryterium dochodowe (zgodnie z art. 61 ust. 2). Wykładnia językowa tych przepisów prowadziła do wniosku, że w przypadku ustalania opłatności w umowie, jej wysokość uzależniona jest od kryteriów elastycznych, natomiast w przypadku decyzji - zależała wyłącznie od sztywnego kryterium dochodowego.

Na skutek uchwały NSA I OPS 7/17, art. 61 ups został istotnie zmieniony z dniem 1 stycznia 2020 r., a kryteria te zostały ujednolicone przez dodanie do tego przepisu ust. 2d-2f.

Z ust. 2d art. 61 ups wynika obecnie jednoznacznie, że gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ups. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f ups), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".

Z powyższego wynika, w okolicznościach niniejszej sprawy, że skoro nie zawarto umów o odpłatność za pobyt w DPS, to kwestię odpłatności za pobyt w tej placówce należało rozstrzygnąć decyzją administracyjną w stosunku do wszystkich osób obowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups. Jakkolwiek można się zgodzić z twierdzeniem, że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych, to jednak nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny może dokonać wyboru osoby spośród osób obowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w dps. Osoby te winny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i winny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich winna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w dps bez względu na to czy finalnie obowiązek będzie ustalony wszystkim wymienionym podmiotom, niektórym lub jednemu z nich (wyrok WSA w Warszawie z: 21.9.2017 r. I SA/Wa 704/17; 27.6.2018 r. VIII SA/Wa 198/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 16.2.2021 r. II SA/Rz 1307/20; wyrok WSA w Poznaniu z 14.4.2021 r. IV SA/Po 261/21, cbois).

Art. 61 ust. 1 pkt 2 ups wprowadza konstrukcję współuczestnictwa materialnego (wielości stron) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Oznacza to, że organy prowadząc postępowanie w tym przedmiocie, winny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, ustalić ich sytuację materialną, a w szczególności spełnianie lub niespełnianie przez te osoby kryterium dochodowego. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy tworzy sytuacja materialna, rodzinna, społeczna wszystkich osób pozostających w kręgu potencjalnie obowiązanych do pokrycia opłaty za pobyt w dps. Ustalenie tego istotnego elementu stanu faktycznego jest miarodajne dla określenia in concreto osoby lub osób zobowiązanych do poniesienia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz wysokości tej odpłatności przypadającej na osobę (osoby) obowiązaną. W konsekwencji organ winien wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ups. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ I instancji ustalił, że skarżący nie jest jedynym zstępnym B. T., gdyż ma on jeszcze siostrę K. T., również obowiązaną do alimentacji. Wójt nie ustalił i nie uwzględnił sytuacji materialnej (a w szczególności kryterium dochodowego) K. T. Siostra skarżącego nie była stroną postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS; nie była adresatem wydanej decyzji. Organ nie wyjaśnił czy i w jakim stopniu sytuacja materialna K. T. wpływa na możliwość i wysokość obciążenia skarżącego odpłatnością za pobyt ojca w DPS, przez co naruszono nie tylko zakres podmiotowy regulacji art. 61 ust. 1 pkt 2 ups ale także określone w art. 7 i art. 77 kpa zasady ustalania stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego i procesowego, jakich dopuściły się organy obu instancji uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, reprezentowane przez r. pr. J. P., zaskarżając wyrok II SA/Op 208/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko osoby, którym obowiązek opłaty uprzednio określono decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d ups, a ustalenie i istnienie obowiązku oraz osoby lub osób, na których spoczywa obowiązek w zakresie odpłatności za pobyt w DPS stanowi element stanu faktycznego o charakterze prejudykatu dla sprawy ewentualnego zwolnienia obowiązanego z tej opłaty – podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu ustawy winna prowadzić do wniosku, że można zwolnić z ponoszenia odpłatności za dps - obok osób obowiązanych, tj. takich, których obowiązek został skonkretyzowany w decyzji lub umowie - również osoby obowiązane , tj. taki, których odpłatność nie została ustalona w drodze umowy albo decyzji administracyjnej;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten wprowadza konstrukcję współuczestnictwa materialnego, a organy prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej, winny jako strony postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w ww. przepisie, a w konsekwencji wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób obowiązanych w jednym postępowaniu i jednej decyzji - nie formułuje bowiem nakazu stosowania współuczestnictwa materialnego;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa) przez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie w jednej decyzji o dwu sprawach tj. w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS i w przedmiocie ustalenia tej odpłatności stanowi naruszenia prawa procesowego uzasadniające wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, podczas gdy konstrukcję tę należy uznać za dopuszczalną w omawianym stanie faktycznym (z uwagi na wzajemne relacje i tożsamość ustaleń faktycznych i sposobu procesowania), a ewentualne uchybienie przez organy przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, zatem nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji obu instancji;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana w naruszeniem ww. przepisów kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy - pomijając w postępowaniu siostrę skarżącego - naruszyły zasady ustalania stanu faktycznego sprawy, gdyż nie wyjaśniły czy w jakim stopniu jej sytuacja materialna wpływa na możliwość i wysokość obciążenia skarżącego odpłatnością za pobyt ojca w DPS, podczas gdy w niniejszej sprawie - przy uwzględnieniu wykładni przepisów prawa materialnego zaprezentowanej w skardze kasacyjnej - ww. okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia, a zatem organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, z zachowaniem zasad określonych w ww. przepisach kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z 18 grudnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję z 27 października 2020 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekło się rozprawy (art. 176 § 2 ppsa; k. 68-72v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. T., reprezentowany przez r. pr. H. K., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wedle norm przepisanych (k. 84-89 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut 1.a skargi kasacyjnej został postawiony nie dość starannie. Błędnie został przywołany tekst jednolity ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 "ze zm."), obowiązujący bez zmian w okresie od 26 października 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. włącznie. Na datę wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1), tj. na dzień 18 grudnia 2020 r., ustawa ta obowiązywała w brzmieniu jednolitego tekstu określonym w Dz. U. 2020 r. poz. 1876 bez zmian, bowiem pierwsza zmiana weszła w życie dnia 1 stycznia 2021 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2369). Mimo tej niedoskonałości, zarzut 1. skargi kasacyjnej nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 64 i art. 61 ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876) okazał się niezasadny. Trafnie Sąd I instancji uznał, że z art. 64 ups wynika, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można tylko te osoby, którym obowiązek ustalenia opłaty został uprzednio ostatecznie określony decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d ups.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy normujące zasady ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej od początku rodziły liczne wątpliwości, dotyczyły one relacji między umownym a administracyjnym trybem konkretyzacji zobowiązań, temporalnego oddziaływania decyzji wyznaczających zobowiązania, a także możliwości domagania się zwrotu opłaty wnoszonej przez gminę. W dużej mierze odpowiedzią na stawiane pytania praktyki jest nowelizacja ustawy z 19.7.2019 r., na której kształt istotny wpływ wywarła uchwała NSA z 11.6.2018 r. I OPS 7/17. W jej uzasadnieniu Sąd jednoznacznie stwierdził, że "wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i co do osoby nim obciążonej". Podmiot ustawowo zobowiązany do wnoszenia opłaty musi nie tylko mieć świadomość ciążącego na nim obowiązku, ale również znać jego konkretny wymiar (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, dalej I. Sierpowska, UPS. Komentarz 2020, s. 337 akapit 1).

W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, uchwałą 7 Sędziów z 11 czerwca 2011 r. I OPS 7/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 7/17 skład 7 Sędziów NSA wskazał, że za poglądem, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, przemawia rozwiązanie zawarte w art. 64 ups, które daje osobom zobowiązanym wnoszącym opłatę możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, gdy zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a jego źródłem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby m.in. niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ups, z którego wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba obowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty zostały już wcześniej ustalone w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, bowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie obowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ups, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ups. Przyjęcie tym samym poglądu, że obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, bez ustalania osoby obowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowie, dodatkowo powodowałoby, że instytucja zwolnienia z opłat uregulowana w art. 64 ustawy nie mogłaby być stosowana (ONSAiWSA 2018/5/77, s. 27-28). W wyroku z 10.7.2013 r. II SA/Rz 493/13, Lex 1343242, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że "rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ups. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu" (aprobowany przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, dalej I. Sierpowska, UPS. Komentarz 2017, s. 302). Z art. 64 ups wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ups.

Istota tego poglądu pozostaje aktualna po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1690, dalej nowelizacja lipcowa), a która uwzględniona jest - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - w jednolitym tekście (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876).

Z treści art. 64 ups wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Przyjęcie takiego założenia sugeruje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "osoba wnosząca opłatę", a więc osoba, co do której obowiązek ten został ustalony (wyrok NSA z 27.11.2019 r. I OSK 1782/19). "Nie sposób do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej" (wyrok WSA w Gliwicach z 13.12.2017 r. IV SA/Gl 694/17, Lex 2420622). Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. W wyroku z 10.7.2013 r. II SA/Rz 493/13, WSA w Rzeszowie stwierdził, że "rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ups. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu". Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (NSA w wyroku z 6.6.2017 r. I OSK 649/16, Lex 2351084). W wyroku z 20.3.2018 r. III SA/Kr 82/18, Lex 2470550, WSA w Krakowie wskazał, że "zagadnienie zwolnienia jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, aniżeli to dotyczące obowiązku ponoszenia opłaty w określonej wysokości. Skoro (...) od tejże opłaty można zwolnić również «częściowo», to ów ułamek musi być zrelatywizowany do jakiejś wymiernej, ostatecznie określonej sumy. Zatem istnienie owego obowiązku jest przesłanką pierwotnie warunkującą późniejsze ewentualne zwolnienie". Dodatkowo judykatura zauważa, że "gdyby dopuścić wnioskowanie przez stronę o zwolnienie jej z opłaty za pobyt w DPS przed ustaleniem przez kompetentny w tym zakresie organ administracyjny wysokości tej opłaty, wówczas mogłoby dojść nawet do paradoksalnej sytuacji, w której strona domagałaby się zwolnienia z wyższej kwoty opłaty, niż opłata, którą organ dopiero zamierza ustalić" (wyrok WSA w Gliwicach z 30.11.2007 r. IV SA/Gl 431/07, Lex 423793).

Powyższa argumentacja, po nowelizacji ustawy z 19.7.2019 r., choć pozostaje aktualna, to jednak - zdaniem Komentatorki - wymaga szerszego spojrzenia. Po pierwsze, ustawodawca odróżnia osoby wnoszące opłatę od osób obowiązanych do jej wnoszenia. Obecnie zwolnienie z opłat odnosi się nie tylko do sytuacji, w której dana osoba przebywa w domu pomocy społecznej, lecz także do sytuacji, gdy jest do niego kierowana (pkt 5 i 6). Oznacza to, że osoba ustawowo obowiązana do wnoszenia opłat może zwrócić się o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona. Taka była intencja nowelizacji art. 64 ups. Wśród uzasadnień zmian wymieniono poszerzenie możliwości zwalniania z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - obok osób uiszczających opłatę - również osób zobowiązanych do jej wnoszenia zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze nierealizujących tego obowiązku (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej... VIII kadencja, druk sejm. Nr 3524). Bardzo często na etapie kierowania organ nie konkretyzuje zobowiązań dotyczących płatności, czyni to dopiero na etapie umieszczania w placówce. W świetle wskazanej linii orzeczniczej stosowanie zwolnień wobec osób ustawowo zobowiązanych do pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, ale jeszcze niewnoszących opłat, może napotkać przeszkody. Po drugie, stosowanie umownego trybu określenia opłaty nie powinno, w ocenie Komentatorki, wykluczać możliwości wyznaczenia jej na poziomie niższym, aniżeli wynika to z obliczeń matematycznych przeprowadzonych na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Zawarcie umowy wymaga uprzedniego ustalenia, na jakim poziomie kształtuje się obciążenie danej osoby. Organ musi zatem ustalić wysokość opłaty, która ma być wskazana w umowie, choć formalnie nie dokonuje jednostronnej konkretyzacji zobowiązania pieniężnego. Przepisy nie stanowią, że opłata objęta umową musi odpowiadać kwocie wynikającej z art. 61 ust. 2 pkt 2 ups, wskazują natomiast, że ustalając opłatę, organ bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości stron umowy. "Możliwości" może ograniczać długotrwała choroba, niepełnosprawność, ciąża, jak również wiele innych okoliczności życiowych. Należałoby dopuścić ich uwzględniania już na etapie formułowania postanowień umowy, co skutkowałoby ustaleniem opłaty na niższym poziomie niż wynikający z ustawy. Wydaje się, że w pewnych okolicznościach takie działanie organu byłoby dla obywatela bardziej przejrzyste i zrozumiałe aniżeli zawarcie umowy, po której strona składa wniosek o zwolnienie z opłaty, a organ, z którym tę umowę zawarła, zwalnia ją w trybie administracyjnym, wydając jednostronne rozstrzygnięcie. Uwagi te nie podważają zasady posługiwania się decyzją przy zwalnianiu ze wcześniej skonkretyzowanego obowiązku pieniężnego, niemniej nie przeczą one również możliwości obniżenia opłaty w umowie, z zastrzeżeniem, że w takiej sytuacji, zmniejszając obciążenie, organ nie wydaje decyzji administracyjnej (I. Sierpowska, UPS. Komentarz 2020, s. 351-352). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, uwagi Komentatorki zgłoszone do art. 64 po nowelizacji lipcowej, nie przeciwią się wykładni, leżącej u podstaw wyroku II SA/Op 208/21.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że tworząc poszczególne grupy podmiotów zobowiązanych, ustawodawca nie precyzuje, jak ma być realizowany powyższy obowiązek w ramach jednej grupy. Z przepisów wynika jedynie, że obowiązek najpierw realizuje mieszkaniec, potem małżonek i zstępni przed wstępnymi, na końcu gmina. Obowiązek wstępnych nie powstaje, jeżeli opłatą można obciążyć zstępnych, nie wiadomo jednak, jak należy rozłożyć obciążenia w ramach tych dwu grup. W praktyce wątpliwości dotyczą sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej ma dzieci, wnuki, a często i dalszych zstępnych, którzy spełniają warunki dochodowe określone w ust. 2 pkt 2.... W orzecznictwie nie ma jednolitego stanowiska w powyższej kwestii. Część składów orzekających powołuje się na analogię do obowiązku alimentacyjnego, podkreślając, że mimo braku odesłań do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego kolejność wnoszenia opłaty jest wzorowana właśnie na tym obowiązku i tak winna być odczytywana. Jeżeli zatem jest kilku zstępnych lub wstępnych, opłatą należy obciążyć bliższych stopniem przed dalszymi (tak WSA w Kielcach w wyroku 10.1.2019 r. II SA/Ke 759/18, Lex 2619010). W niektórych wyrokach wybrzmiewa konieczność relatywizowania sytuacji rodzinnej, w tym dopuszczania możliwości obciążania dalszych zstępnych, jeżeli istnieją dla tego określone uzasadnienia, np. gdy zstępni ci otrzymali od mieszkańca domu pomocy społecznej korzyść majątkową lub zobowiązani są w inny sposób do świadczeń na jego rzecz (służebność mieszkania; wyrok WSA w Gdańsku z 28.11.2019 r. III SA/Gd 444/19). Wreszcie wyrażany jest pogląd, że w ramach grupy zstępnych (...) każdy ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować go może osiągany dochód. W wyroku z 21.9.2017 r. I SA/Wa 704/17, Lex 2376391, WSA w Warszawie uznał, że "o ile można zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych, o tyle nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny może dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji (...) organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej" (również wyrok WSA w Warszawie z 27.6.2018 r. VIII SA/Wa 198/18, Lex 2523717). Z tym poglądem przyjdzie się zgodzić, podobnie jak ze stanowiskiem, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej nie ma zastosowania art. 1441 zdanie pierwsze kro, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. "Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do dps. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w dps" (wyrok WSA w Rzeszowie z 26.11.2019 r. II SA/Rz 957/19, Lex 2756657; wyrok WSA w Kielcach z 30. 1.2020 r. II SA/Ke 1145/19, Lex 2865053). Mimo że kolejność obciążania osób spokrewnionych z mieszkańcem domu ma biologiczne i społeczne uzasadnienie, to stosowanie takiego rozwiązania na gruncie art. 61 ups, w świetle braku odesłania do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i uzależnienia powstania zobowiązania jedynie od sytuacji dochodowej, wydaje się wątpliwe. Warto dodać, że realizacja obowiązku alimentacyjnego nie zwalnia automatycznie z ponoszenia odpłatności za pobyt krewnego w dps i odwrotnie, obydwa obowiązki mogą być wykonywane równolegle, z tym zastrzeżeniem, że alimenty podwyższają dochód świadczeniobiorcy, a to tym samym zmniejsza wysokość opłaty przypadającej na pozostałych zobowiązanych (I. Sierpowska, UPS. Komentarz 2020, s. 333-335).

Autor skargi kasacyjnej błędnie nie dostrzega, że Wójt w sposób nieuprawniony wybrał spośród dwojga zstępnych (skarżącego i jego siostry; będących w jednakiej sytuacji materialnoprawnej - art. 61 ust. 1 pkt 2 in medio ups) tylko skarżącego; tylko wobec niego wszczął postępowanie z urzędu; tylko wobec niego przeprowadzał wywiad środowiskowy ustalając jego sytuację dochodową, osobistą, rodzinną i majątkową spośród dwojga osób zobowiązanych; tylko skarżącego zawiadamiał o zakończeniu postępowania administracyjnego; tylko skarżącego uczynił adresatem decyzji z 27 października 2020 r. (k. 11-11a, 31a, 31b, 39, 40 akt Wójta).

Uchwałą z 9.10.2017 r. I OPS 3/17, ONSAiWSA 2018/1/2 (dalej uchwała I OPS 3/17), skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

Uchwała I OPS 3/17 zapadła na tle innej regulacji prawnej, lecz argumenty w niej podniesione, jak i dorobek doktryny, przemawia za przyjęciem, że wszyscy zstępni o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 in medio ups pozostają w sytuacji, w której organ rozstrzygać winien w jednym postępowaniu o obowiązkach wszystkich zobowiązanych w jednym postępowaniu.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/17 NSA wskazał, że wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości. Oceny tej nie zmienia taka kwalifikacja prawa do rekompensaty, według której prawo to ma charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, a które jedynie zawiera w sobie pewien element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości.... [ONSAiWSA 2018/1/2 s. 47]. W niniejszej sprawie kilku osobom przysługuje wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty. Osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązku stron są wspólne (Agnieszka Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2009, s. 161-162; Andrzej Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010, tezy II i III do art. 62; tamże s. 48).... procesowe konsekwencje występowania w roli uprawnionego kilku osób, winny być ustalone w odniesieniu do konkretnych stosunków administracyjnoprawnych, norm materialnoprawnych, z których te stosunki wynikają oraz przepisów procesowych regulujących tryb dochodzenia uprawnień stanowiących przedmiot tych stosunków (Barbara Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe w postępowaniu cywilnym, administracyjnym ogólnym i podatkowym oraz sądowoadministracyjnym, C.H. Beck 2016 r., s. 170). Na gruncie określonych unormowań skutkujących wystąpieniem zjawiska współuczestnictwa materialnego, nie jest wykluczona sytuacja, w której, z uwagi na identyczność związku łączącego każdego ze współuczestników materialnych ze sprawą administracyjną, czynności procesowe każdego z nich wywierają wpływ na sytuację procesową pozostałych współuczestników (A. Skóra - op. cit. s. 264, 295; wyrok NSA z 4.9.1981 r. II SA 52/81, teza 1, ONSA 1981/2/83; B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 15.1.1985 r., II SA 1585/81, OSPiKA 1989/2/25; B. Barut-Skupień - op. cit. s. 169; tamże, s. 48/49)... B. Barut-Skupień wskazuje, że ten rodzaj współuczestnictwa materialnego ma charakter współuczestnictwa koniecznego i jednolitego (B. Barut-Skupień - op. cit. s. 169). W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1546/21 nie zachodzi współuczestnictwo konieczne i jednolite, lecz mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym, bowiem organ w jednym postępowaniu winien rozstrzygać o obowiązkach wszystkich zobowiązanych, bowiem zakres obowiązku jednego ze zstępnych może wpływać na zakres obowiązku drugiego ze zstępnych (w zakresie określonym granicami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 in medio lit. a lub b ups). To nie konkretny przepis, a powinność rozstrzygnięcia jedną decyzją o obowiązkach uczestników postępowania, które zależą wzajemnie od siebie, wskazuje na współuczestnictwo materialne w postępowaniu o ustaleniu opłaty za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, gdy nie pokrywa jej w całości mieszkaniec domu, a zstępnych jest kilkoro.

Zarzuty określone w drugiej podstawie kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego ich rozpoznania.

Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz w zw. z art. 7 i 77 kpa (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zm. poz. 695 i 1298, nie zaś "2021, poz. 735"), okazały się niezasadne.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że jedną decyzją organ nie mógł orzec z urzędu o ustaleniu opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 in medio lit. a ups oraz na wniosek skarżącego o odmowie zwolnienia w całości z tej odpłatności na podstawie art. 64 ups. W sprawie nie zachodziła tożsamość ustaleń faktycznych, bowiem organ I instancji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 in medio ups nie poczynił żadnych ustaleń co do obowiązku ponoszenia opłaty przez siostrę skarżącego.

Zarzut z punktu 2.b petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przedstawionej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 in medio ups.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjne orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1804 ze zm.).