Ograniczenia ze względu na ochronę przyrody - usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia

Trybunał podkreśla jednocześnie, że nie kwestionuje całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się: obowiązek uzyskania - co do zasady - uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony - w określonych ustawą sytuacjach - z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. Nie podważa również przyjętej obecnie koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku.

Zdaniem Trybunału, nie ulega wątpliwości, że przewidziany w ustawie o ochronie przyrody zakaz usuwania drzew (krzewów) bez odpowiedniego zezwolenia, pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej, stanowi ingerencję państwa w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której rosną drzewa lub krzewy.

Nie ma wątpliwości, że główną wartością konstytucyjną, dla ochrony której ustawodawca wprowadził do ustawy o ochronie przyrody zakwestionowane rozwiązania, był wzgląd na ochronę przyrody (szerzej: środowiska). Na taką bowiem wartość powołał się ustawodawca, wskazując ratio legis przepisów przewidujących sankcję za usuwanie drzew (krzewu) bez wymaganego zezwolenia (por. uzasadnienie projektu ustawy o wprowadzeniu ustawy - o ochronie środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, druk sejmowy nr 1864/III kadencja Sejmu, s. 36). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie podkreśla się, że zakaz usuwania drzew i krzewów bez zezwolenia podyktowany był koniecznością ochrony przyrody (por. np. wyroki NSA z: 24 stycznia 2012 r., sygn. akt. II OSK 2157/10, Lex nr 1138091; 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2320/10, ONSAiWSA nr 1/2013, poz. 10 oraz K. Gruszecki, Zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów, Wrocław 2010, s. 20). Drzewa i krzewy stanowią bowiem istotny element składowy środowiska. Bez ich istnienia degradacji mogą ulec również inne cenne składniki środowiska. W zależności od miejsca, w jakim drzewa i krzewy rosną, mogą spełniać różnorakie funkcje, poczynając od gospodarczych, jako źródło surowca dla przemysłu drzewnego, przez sanitarne, jako składniki rozwiązań izolacyjnych, kulturalno-wychowawcze związane z ochroną obiektów zabytkowych, a także jako obiekty naukowo-badawcze (w ogrodach botanicznych) (tak K. Gruszecki, ibidem). Istnienie drzew i krzewów, zarówno w mieście jak i na wsi, jest również konieczne dla zdrowia ludzi, jak i zwierząt (wchłanianie dwutlenku węgla), a także ważne ze względu na walory estetyczne krajobrazu.

W ocenie Trybunału, wprowadzony w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności - także wysokiej - opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny - bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego choroba (jak w przypadku skarżących I.Ł. i G.Ł. oraz E.P.), sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia (często natychmiastowego) w celu uniknięcia tych zagrożeń. Nawet na usunięcie drzewa obumarłego bądź uszkodzonego siłami przyrody, albo gdy rozpoczął się nieodwracalny proces jego obumarcia, wymagane jest zezwolenie, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w takich przypadkach nie pobiera się opłaty (por. wyroki: NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2052/10, Lex nr 1126335; NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2057/09, Lex nr 953020; WSA w Gliwicach z 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 958/10, LEX nr 1096888). Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu dokonuje tylko oceny, czy określone we wniosku drzewo jest obumarłe i jakie są przyczyny obumarcia, jak też, czy drzewo rokuje bądź nie rokuje szans na przeżycie i wobec tego, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na jego usunięcie.

Należy zwrócić uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialność z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia. Nie można też tej przesłanki egzoneracyjnej wyinterpretować z jakichś ogólnych zasad odpowiedzialności administracyjnej, gdyż takich zasad prawo administracyjne wprost nie formułuje. Jeżeli ustawodawca widzi konieczność uwzględnienia działania w stanach wyższej konieczności, a tak dzieje się np. w przypadku zakazów wprowadzonych na terenie parków krajobrazowych, to przewiduje, jak w art. 17 ust. 2 pkt 3 u.o.p., iż owe zakazy, służące ochronie przyrody, nie dotyczą prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym (por. K. Gruszecki, op.cit., s. 98-99). Pojęcie akcji ratowniczej nie może być przy tym rozumiane dowolnie (potocznie), gdyż jest normowane aktem rangi ustawowej, w którym precyzyjnie określono uprawnienia kierującego akcją ratowniczą w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności.

Zaskarżone przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte, przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy zł kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Z tych względów Trybunał uznaje, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, OTK-A 2014/7/68, Dz.U.2014/926

Standard: 1828 (pełna treść orzeczenia)