Wyrok z dnia 2012-01-24 sygn. II OSK 2157/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 393/10 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 roku, II SA/Kr 393/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej jako: SKO) z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od SKO na rzecz skarżącej J. J. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa (dalej jako: prezydent), działając na podstawie 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zmianami - dalej jako: duop) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r., nr 228, poz. 2306 ze zmianami - dalej jako: rozporządzenie) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] ([...]) wymierzył J. J. karę pieniężną w kwocie 638699,82 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 24 sztuk sosen z terenu nieruchomości położnej w Krakowie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż J. J. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. 44 Kraków-Podgórze i uzyskała decyzję znak: [...] zezwalającą na usunięcie 116 sztuk drzew (suchych i obumierających), z równoczesnym obowiązkiem posadzenia 116 sztuk innych drzew. Jednakże podczas kontroli w dniu 25 lipca 2007 r. stwierdzono usunięcie 24 sztuk drzew (gatunek sosna), które nie były ujęte w powołanej decyzji. Pomiary obwodów pozostałych po ścince drzew zostały dokonane taśmą mierniczą przez specjalistów z zakresu dendrologii. Organ ustalił również, iż drzewa - 24 sztuki sosen - były w wieku powyżej 5 lat - w oparciu o opracowanie prof. L. M.

Od decyzji prezydenta odwołanie złożyła J. J. wnosząc o jej uchylenie

i umorzenie postępowania przed organem I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca się wskazała, że decyzja narusza przepisy kpa, gdyż nie wykonano obowiązku, o którym mowa w art. 64 § 4 kpa, to jest nie zawiadomiono stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Ponadto wskazała, iż karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa oraz po przeprowadzeniu oględzin. Strony natomiast nie zostały zawiadomione o przeprowadzeniu oględzin. Jednocześnie podniosła, iż organ I instancji nie wykorzystał dostępnych możliwości w celu ustalenia adresu zamieszkania M. O.. Jednocześnie podniosła, iż organ I instancji nie wykorzystał wszystkich dostępnych możliwości w celu ustalenia adresu zamieszkania M. O., któremu zleciła usuniecie drzew i nie przesłuchał stron na tę okoliczność. W odwołaniu zakwestionowano również zeznania W. B., podkreślając, iż drzewa przeznaczone do wycinki, zgodnie zezwoleniem, były oznaczone w sposób widoczny dla osób dokonujących tych prac, a nie dla osób postronnych, zwłaszcza, że organ nie miał zastrzeżeń co do sposobu oznaczenia drzew przy wydawaniu decyzji znak: [...]. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż organ I instancji w uzasadnieniu podniósł, że w dniu 25 lipca 2005 r. podczas kontroli stwierdzono usunięcie części drzew, następnie podczas kontroli w dniu 25 lipca 2009 r. (po czterech latach od interwencji) przeprowadzono ponowną kontrolę i stwierdzono usunięcie bez zezwolenia 24 drzew. Odwołująca się podniosła również, że nie ponosi winy w wyborze, gdyż powierzyła czynności osobie kompetentnej i posiadającej odpowiednie doświadczenie w pracach na dużą skalę i odpowiednio wykształconą. A zatem nie może odpowiadać za działania tej osoby.

SKO, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zmianami - dalej jako: uop), § 2 rozporządzenia oraz art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję organ II instancji stwierdził, że organ II instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w odwołaniu, co do charakteru odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zdaniem SKO posiadacz może ponosić odpowiedzialność nie tylko za działania własne, ale także za usunięcie drzew bez zezwolenia przez podmioty pozostające z nim w określonym stosunku prawnym, nie jest natomiast dopuszczalne nakładanie na niego kar pieniężnych za zdarzenia niezwiązane z wykonywanymi aktami władania nieruchomością, w szczególności za usuwanie drzew w innych celach niż gospodarcze, przez osoby trzecie. Jednocześnie organ II instancji podniósł, iż wymierzenie kary nie ma charakteru uznaniowego, ale uzależnione jest ściśle od stwierdzenia faktu wycięcia drzewa, rodzaju drzewa, wieku i średnicy pnia. SKO stwierdziło, iż budzi wątpliwość, czy organ I instancji jednoznacznie wykazał na podstawie zebranego materiału dowodowego, w jaki sposób ustalił ilość drzew usuniętych, ich rodzaj, wiek i wielkość, ponieważ decyzja w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż organ I instancji wskazał na "stwierdzenie usunięcia 24 szt. drzew (gatunek sosna)" nieujętych w uzyskanym przez J. J. zezwoleniu (decyzja [...]) dokonane podczas kontroli z dnia 25 lipca 2009 r., natomiast w aktach brak jest protokołu z kontroli dokonanej w tym dniu. Jednocześnie SKO zarzuciło, iż akta sprawy nie zawierają decyzji zezwalającej na wycięcie drzew, na którą organ I instancji się powołuje w decyzji, co wskazuje, iż nie dokonano żadnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie wykazano, iż drzewa usunięte badaną decyzją to drzewa spoza katalogu drzew objętych zezwoleniem. Zastrzeżenia organu II instancji budzi również niepozyskanie inwentaryzacji zieleni z kwietnia 2005 r. sporządzonej przez T. C. do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i mapy z lokalizacją drzew zakwalifikowanych do usunięcia. Równocześnie SKO podzieliło zarzut odwołania, iż oględziny nieruchomości, na której dokonano usunięcia drzew winny być przeprowadzone z udziałem stron, co wynika z rozporządzenia. Kolegium zarzuciło również, iż w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w oparciu o art. 10 kpa. Kolegium zaleciło organowi I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w szczególności wskazanie, w oparciu o jakie dowody i ustalenia stwierdzono ilość drzew i ich gatunek, wiek każdego ze ściętych drzew, ze szczególnym zwróceniem uwagi na wyjaśnienie metody zastosowanej do ustalenia tego wieku. Nadto organ I instancji winien ustosunkować się do wniosków dowodowych odwołującej się strony w zakresie ustalenia danych adresowych M. O..

Skargę na powyższą decyzję SKO do WSA wniosła J. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wcześniejszej decyzji prezydenta oraz nakazanie organom orzekającym w sprawie umorzenie postępowania. Skarżąca powtórzyła argumenty powołane wcześniej w odwołaniu

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale powód uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest inny niż zarzuty podniesione w skardze. Sąd I instancji wskazał dalej, że skarżąca nie ma racji twierdząc, iż decyzja organu I instancji narusza przepisy kpa, gdyż nie wykonano obowiązku, o którym mowa w art. 61 § 4 kpa, to jest nie zawiadomiono stron o wszczęciu postępowania z urzędu, bowiem w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 3 sierpnia 2005 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wycięcia 24 drzew bez zezwolenia, którego odbiór potwierdziła skarżąca J. J.. Poza tym, na żadnym etapie postępowania skarżąca nie kwestionowała ustaleń z oględzin przeprowadzonych w dniu 25 lipca 2005 r. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu, iż posiadacz nieruchomości nie może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia przez osoby trzecie, którym zlecił dokonanie wycinki drzew, WSA wskazał, że odpowiedzialność posiadacza nieruchomości ma charakter obiektywny i nie zależy od jego winy. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił jednak, iż SKO niezasadnie zastosowało art. 138 § 2 kpa, bowiem organ II instancji mógł na zasadzie art. 136 kpa przeprowadzić postępowanie uzupełniające, w szczególności w zakresie ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości po stronie skarżącej, o ile - zdaniem organu II instancji - budziło to wątpliwości. Odnosząc się do wątpliwości co do faktycznej daty dokonania oględzin nieruchomości przy ul. [...], podczas których dokonano ustalenia wycięcia bez zezwolenia 24 drzew WSA uznał, że ww. błąd w decyzji co do daty kontroli powinien zostać wyjaśniony, natomiast stanowisko organu II instancji w zakresie oceny daty kontroli cechuje brak rzetelności i wnikliwości oraz zbyt łatwe uznawania za trafne zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu I instancji nie znajduje również uzasadnienia zalecenie SKO o konieczności odniesienia się przez organ I instancji do wniosków dowodowych skarżącej w zakresie ustalenia danych adresowych M. O.. Podsumowując powyższe WSA wskazał, że w sprawie nie było podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed prezydentem jest na tyle kompletny i obszerny, że po ewentualnym uzupełnianiu postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, istniały przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 88 ust. 1 pkt 2 uop przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. przyjęcie, że odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia ponosi posiadacz nieruchomości, pomimo iż wycinki dokonała osoba trzecia działająca, w tym zakresie bez woli i wiedzy tego posiadacza, b) art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 86 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 86 ust. 6 pkt 4 uop przez niewłaściwe jego zastosowanie przez uznanie że ustalenie wieku drzewa nie ma znaczenia dla wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za usuniecie drzewa bez wymaganego zezwolenia; a także 2) naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji jest kompletny i pozwalał na wydanie w sprawie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 10 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym w szczególności wzięcia udziału w oględzinach, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 32 w związku z art. 33 § 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie za pełnomocnika strony osoby, której nie udzielono w żadnej formie pełnomocnictwa procesowego, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 61 § 4 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 79 § 1 i § 2 w związku z art. 81 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że niezapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w oględzinach, nie stanowi istotnej wady postępowania pierwszoinstancyjnego, f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 136 w związku z art. 15 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wskazanie organowi II instancji na konieczność uzupełnienia we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, wymagającego ponownego przeprowadzenia w znacznej części, co doprowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, iż decyzja organu I instancji nie wymaga uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, h) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nierozpoznanie istotnej przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, polegającej na nieustaleniu przez organ I instancji czy jakiekolwiek z drzew, za których usunięcie wymierzono karę, nie było objęte zezwoleniem znak: [...], i) art. 134 § 2 ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżącej, j) art. 135 ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuchylenie wadliwej decyzji organu I instancji, k) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez wydanie orzeczenia o uchyleniu wyłącznie decyzji organu II instancji, pomimo że poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z oczywistym naruszeniem przepisów postępowania. Na koniec wniesiono o zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu wskazano, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa albowiem uznaje postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji za w znacznym stopniu prawidłowe. Co więcej, zaskarżonym orzeczeniem naruszono przepis art. 61 § 4 kpa, bowiem zawiadomienie skarżącej jako jedynej strony postępowania nastąpiło już po dokonaniu najistotniejszych czynności w sprawie tj. przeprowadzeniu w dniu 25 lipca 2005 r. oględzin, a powyższe uzasadnia również twierdzenie, że strona bez własnej nie brała udziału w znacznej części postępowania, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej orzeczenie Sądu I instancji narusza przepis art. 79 § 1 i 2 kpa, bowiem Sąd zakwestionował ustalenia organu II instancji dotyczące wady postępowania, jaką był brak zawiadomienia strony o planowanych oględzinach. Z kolei wywód Sądu I instancji jakoby obecność w dniu oględzin M. O. działającego na zlecenie skarżącej miała zapewnić jej reprezentację podczas czynności procesowych stanowi naruszenie przepisów art. 32 i art. 33 § 2 kpa. Wyrok z dnia 10 czerwca 2010 r. wydany został również z naruszeniem art. 136 w związku z art. 15 kpa. Sąd uchylając decyzję organu II instancji wskazał bowiem, iż ewentualne uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, których dopuścił się organ I instancji były możliwe do usunięcia w ramach kompetencji organu odwoławczego przyznanych mu normą art. 136 kpa. Strona skarżąca zwraca jednak uwagę, iż dostrzeżone przez SKO błędy dotyczyły najistotniejszych w sprawie środków dowodowych tj. oględzin, a także umożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania, stąd też przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie pozbawiłoby stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, jakie gwarantowane jest przepisem art. 15 kpa. Według autora skargi kasacyjnej całości obrazu niewątpliwych wad przeprowadzonej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji, dopełnia fakt naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że istotnie wadliwy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji, nie uzasadniał rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W szczególności zarzut ten dotyczy braków w zakresie umożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w czynnościach dowodowych. Takiego rodzaju braków postępowania pierwszoinstancyjnego nie sposób usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Należy również uczynić zarzut ustaleniom Sądu co do winy skarżącej, jaką ponosi ona za usunięcie drzew, o których mowa w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku uczyniono obszerny wywód na temat obiektywnej odpowiedzialności posiadacza nieruchomości, jaką ponosi on w zakresie wycięcia drzew bez zezwolenia. Wśród przytoczonej argumentacji Sąd wskazał, iż posiadacz nie odpowiada tylko wtedy, gdy ktoś usunął drzewo bez jego wiedzy i zgody, gdyż w takiej sytuacji posiadacz jest pokrzywdzonym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co też w ogóle stało się podstawą, dla którego skarżąca zdecydowała się wnieść w niniejszej sprawie skargę do Sądu administracyjnego. Sąd I instancji nie dostrzegając owych okoliczności dokonał naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 88 ust 1 pkt 2 uop poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie. Uznał bowiem, że w niniejszej sprawie przepis ów posiada zastosowywanie w stosunku do skarżącej. Sąd I instancji dokonał też naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 86 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 86 ust 6 pkt 4 uop, bowiem tylko bezsprzeczne ustalenie wieku drzewa uzasadnia naliczenie jakiejkolwiek kary za usunięcie drzewa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem orzeczenie WSA - mimo częściowo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

Rozpatrując skargę w tym zakresie należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 uop usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Powyższy przepis ustanawia ogólną zasadę ochrony zadrzewień, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 uop. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ust. 6 art. 83 uop, który zawiera zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 83 ust. 4 pkt 6 uop. Jak stanowi art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów dokonuje oceny, czy podane we wniosku drzewo jest np. obumarłe oraz czy np. nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych i wobec tego, czy możliwe jest wydanie stosownego zezwolenia na jego usunięcie. W pewnych przypadkach organ może rozważyć celowość powstrzymania się z wydaniem zezwolenia do rozpoczęcia okresu wegetacyjnego roślin, kiedy będzie mógł dokonać takich ustaleń. A zatem posiadacz nieruchomości nie posiada uprawnień do samodzielnej oceny rodzaju i wielkości drzew lub krzewów i samowolnego usunięcia drzew lub krzewów, które według jego oceny z jakiś powodów powinny zostać usunięte.

Za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną - art. 88 ust. 1 pkt 2 uop. Z przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek nałożenia kary administracyjnej w przypadku usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Co więcej, usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 uop, niezależnie od przyczyn samowolnego działania. Ustawa nie dopuszcza bowiem możliwości żadnego samowolnego działania posiadacza nieruchomości. Usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci kary administracyjnej. Kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 uop jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 uop. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia tj. w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew. Powołane przepisy prawa jak również inne przepisy uop nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa z prywatnej nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, wykluczający jakąkolwiek uznaniowość organu w tej sprawie. W świetle jednoznacznie brzmiącego przepisu, wykluczone jest stosowanie analogii do innych przesłanek, co prawda zawartych w tej ustawie, regulujących jednak inne instytucje prawne służące ochronie przyrody. NSA wskazuje, że administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia nie ma charakteru odszkodowawczego. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 266; czy: C. Grzybowski, Odpowiedzialność z tytułu kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, Monitor Prawniczy z 2000 r., nr 6, s. 366).

Biorąc powyższe uwarunkowania prawne pod uwagę NSA uznaje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego są nieuzasadnione a postępowanie SKO słusznie zostało uznane przez Sąd I instancji za nieprawidłowe. W szczególności NSA wskazuje, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uop, bowiem właśnie prawidłowo je rozumiejąc, uznał że organ II instancji winien jeszcze uzupełnić brakujące elementy materiału dowodowego sprawy, by prawidłowo rozstrzygnąć kwestię odpowiedzialności strony skarżącej za zarzucany jej delikt administracyjny.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że WSA nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa przez uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji jest kompletny i pozwalał na wydanie w sprawie decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, Sąd ten wcale nie zaakceptował w pełni jakości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez prezydenta, ale po prostu uznał, że istniejące braki w kompletności materiału dowodowego nie są na tyle poważne, by nie mogły być usunięte przez organ II instancji. NSA przypomina więc, że w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy organ II instancji dostrzeże braki dotyczące materiału dowodowego sprawy, podstawowym działaniem jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa. Dopiero zaś w sytuacji, gdy takie postępowanie nie umożliwi temu organowi prawidłowego załatwienia sprawy, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 kpa (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 11 kwietnia 2011 r.) wykazując, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z dnia 4 października 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP z 1998 r., nr 3, poz. 92). Biorąc powyższe pod uwagę, WSA, uznając że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, trafnie podkreślił pierwszeństwo rozwiązania z art. 136 kpa przed tym z art. 138 § 2 zd. 1 kpa, mając na uwadze przede wszystkim zasadę szybkości postępowania, która byłaby złamana w sytuacji, gdy mając kompetencje do samodzielnego załatwienia sprawy, organ II instancji przekazywałby ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 10 § 1 kpa, przez uznanie, że organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu, w tym w szczególności wzięcia udziału w oględzinach jest po części zasadny, ale to naruszenie przepisów nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, i chociaż uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA co do tej kwestii były częściowo chybione, to i tak zaskarżone orzeczenie mimo takiego częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oczywiście zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) należy do katalogu zasad ogólnych kpa, ale nawet sam ustawodawca już w art. 10 § 2 kpa przewiduje możliwość odstąpienia od tej zasady. Także w aktach prawnych szczególnych, jakim jest m. in. rtna ustawodawca nie wskazał jednoznacznie na obowiązek przeprowadzenia oględzin nieruchomości, na której dokonano usunięcia drzew z udziałem stron, stąd też brak udziału strony w tych oględzinach, chociaż naruszający zasadę z art. 10 kpa nie stanowił jednak w rozpatrywanej sprawie takiego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy na to, że strona była regularnie informowana o czynnościach procesowych, a z powodu jej nieobecności odroczono kilkukrotnie rozprawę administracyjną, a poza tym, w uzupełniającym postępowaniu prowadzonym przez SKO strona będzie miała możliwość wziąć udział we wszystkich czynnościach organu.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 32 w związku z art. 33 § 2 kpa przez uznanie za pełnomocnika strony osoby, której nie udzielono w żadnej formie pełnomocnictwa procesowego to zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. NSA wskazuje, że Sąd I instancji stwierdził tylko, że "na żadnym etapie postępowania skarżąca nie kwestionowała ustaleń z oględzin przeprowadzonych w dniu 25 lipca 2005 r., podczas których na miejscu obecny był M. O., osoba działająca, jak zeznała w toku postępowania, na jej zlecenie, posiadająca odpowiednie doświadczenie i odpowiednie wykształcenie", a więc twierdzenie autora skargi kasacyjnej jest w tym zakresie bezpodstawne.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 61 § 4 kpa przez uznanie, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu, także ten zarzut nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. Jak wynika z akt sprawy znajduje się w nich zawiadomienie z dnia 3 sierpnia 2005 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wycięcia kolejnych 24 drzew bez zezwolenia oraz pierwsze z wielu zawiadomień o rozprawie w tej sprawie również z 3 sierpnia 2005 r., które skarżąca J. J. otrzymała w dniu 22 sierpnia 2005 r.

NSA nie dostrzegł także uzasadnienia dla zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 79 § 1 i § 2 w związku z art. 81 kpa, przez uznanie, że niezapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w oględzinach, nie stanowi istotnej wady postępowania pierwszoinstancyjnego. Należy jeszcze raz podkreślić, że WSA wcale nie zaakceptował w pełni jakości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez prezydenta, ale po prostu uznał, że istniejące braki w kompletności materiału dowodowego nie są na tyle poważne, by nie mogły być usunięte przez organ II instancji.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 136 w związku z art. 15 kpa, poprzez wskazanie organowi II instancji na konieczność uzupełnienia we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, wymagającego ponownego przeprowadzenia w znacznej części, co doprowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, iż decyzja organu I instancji nie wymaga uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, pomimo iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części NSA wskazał już powyżej, że WSA, uznając iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, trafnie podkreślił pierwszeństwo rozwiązania z art. 136 kpa przed tym z art. 138 § 2 zd. 1 kpa, mając na uwadze przede wszystkim zasadę szybkości postępowania, która byłaby złamana w sytuacji, gdy mając kompetencje do samodzielnego załatwienia sprawy, organ II instancji przekazywałby ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W konsekwencji także zarzut naruszenia art. 135 ppsa nie może się ostać, bowiem WSA słusznie uznał, że nie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, a więc uchylenie decyzji prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ppsa przez nierozpoznanie istotnej przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, polegającej na nieustaleniu przez organ I instancji czy jakiekolwiek z drzew, za których usunięcie wymierzono karę, nie było objęte zezwoleniem znak: [...], NSA wskazuje po raz kolejny, że już wcześniej stwierdził, iż WSA wcale nie zaakceptował w pełni jakości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez prezydenta, ale po prostu uznał, że istniejące braki w kompletności materiału dowodowego nie są na tyle poważne, by nie mogły być usunięte przez organ II instancji.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 2 ppsa (zakazu reformationis in peius) przez orzeczenie przez WSA. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 2 ppsa, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (J. Zimmerman, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366.) Wobec tego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 ppsa, gdyż strona skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w całości, i w takim zakresie zostało wydane skarżone orzeczenie WSA.

Z powyższych względów należy uznać, iż WSA nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa bowiem prawidłowo uznając, że postanowienie SKO narusza prawo, nie mógł zrobić nic innego jak tylko uchylić ww. postanowienia bowiem w innym wypadku sam złamałby prawo.

W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.