Wyrok z dnia 2012-01-13 sygn. II OSK 2052/10

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 13 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 456/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 456/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228 poz. 2306 ze zm.) w zw. z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (Monitor Polski nr 82 poz. 725) wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie administracyjną karę pieniężną za usunięcie 1 szt. drzewa, gatunek sumak octowiec, bez wymaganego zezwolenia, w wysokości: 11470,99 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie przekazującego zgłoszenie mieszkańca, w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzewa z nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie na działce nr [...] obr. [...] Krowodrza. W dniu 11 września 2009 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono pniak po usuniętym drzewie, gatunek sumak octowiec, o średnicy pniaka na wysokości ścięcia, w najwęższym miejscu 24 cm i 17 widocznych słoi przyrostu rocznego (co najmniej 17 lat). Organ wskazał, że sumak octowiec jest drzewem zakwalifikowanym do kategorii drzew ozdobnych, wiek tego drzewa przekraczał 5 lat, zatem na jego usunięcie wymagane było zezwolenie. Organ odwołał się do treści art. 85 ust. 6 ustawy, wskazując, że opłaty za usunięcie drzew z terenów zieleni są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1 ustawy. Tereny zieleni to tereny wraz infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe a w szczególności np. zieleńce, zieleń towarzyszącą ulicom, budynkom (art. 5 pkt 21 ustawy). Przedmiotowe drzewo rosło bezpośrednio przy bloku mieszkalnym, pełniło więc, w ocenie organu, funkcje zdrowotne, osłonowe i estetyczne, zatem opłata została podwyższona o 100%. Nadto zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym za usunięcie drzew innych gatunków niż określone w załączniku do rozporządzenia, stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w załączniku. Z uwagi na brak drzew gatunku sumak octowiec w załączniku do rozporządzenia oraz niewielką wartość przyrodniczą przedmiotowego drzewa, ustalono stawki według kategorii najniższej, pierwszej.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z [...] stycznia 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o ochronie przyrody, § 2 Rozporządzenia Min. Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w zw. z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów, oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności określonych w art. 83 ust. 6 ustawy zwalniających z obowiązku uzyskania zezwolenia nie miała miejsca. Organ podniósł, że za usunięcie drzew rodzajów i gatunków innych niż określone w załączniku do rozporządzenia stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej, wymienionych w tym załączniku. Tak też rozstrzygnął organ I instancji, oceniając przedmiotowe drzewo wedle jego wartości przyrodniczej, uznając, że wartość ta jest niska i ustalając stawki wedle kategorii najniższej - pierwszej. Kolegium podzieliło ocenę wartości usuniętego octowca jako kilkunastoletniego drzewa, wykazującego oznaki zmurszenia. Podniesione w odwołaniu negatywne określenia wobec wartości octowca nie negują przyjętej oceny. Organ odwoławczy wskazał, że treść objaśnienia jest częścią omawianego rozporządzenia, które jest jednym ze źródeł prawa. Zatytułowanie części jako "objaśnienie" nie dezawuuje normatywnego znaczenia jego treści. W przeciwnym razie oznaczałoby to pozostawienie różnych części aktów prawnych do wybiórczego traktowania organom administracji publicznej. To zaś byłoby działaniem contra legem. Kolegium podało, że nie ma uprawnienia oceniania i kwestionowania legalności aktów normatywnych, lecz ma obowiązek ich stosowania.

Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo ustalono - w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 września 2009 r. - wielkość obwodu pnia w sytuacji, gdy na terenie przedmiotowej działki brak było kłody usuniętego w dniu 24 czerwca 2009 r. sumaka octowca, a także jego wiek oraz fakt, iż drzewo to zostało usunięte z terenu zieleni. Wynika to zarówno z protokołu oględzin, jak ze zdjęć wykonanych w dniu oględzin przez organ pierwszej instancji.

W sprawie bez znaczenia jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podnoszone przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w toku postępowania stanowisko, że usunięte bez zezwolenia drzewo już w dniu 18 maja 2009 r. było pochylone i "chwiało się", a po przejściu gwałtownej burzy pochyliło się jeszcze bardziej i groziło przewróceniem na chodnik i parkujące samochody. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że co prawda cyt. ustawa o ochronie przyrody w art. 86 ust. 1 pkt 1-13 określa okoliczności, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, jednakże nie jest to równoznaczne z przyjęciem, iż na usunięcie drzew, które zagrażają np. bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych (pkt 4) lub bezpieczeństwu ruchu drogowego (pkt 5) nie jest wymagane zezwolenie. Wynika to wprost z treści art. 83 ust. 1, a także art. 84 ust. 1 cyt. ustawy. Wyjątki od tej zasady wskazane są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 pkt 1-10. Jest to katalog zamknięty i nie obejmuje on drzew ozdobnych, których wiek przekracza 5 lat, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wiedziała już co najmniej od 18 maja 2009 r. - co sama podnosi w piśmie z 26 czerwca 2009 r. - że przedmiotowe drzewo chwieje się, a więc miała możliwość wystąpienia do organu o zezwolenie na jego usunięcie. Ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności umożliwiających odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji gdy bez wymaga zezwolenia usunięte zostało drzewo nie objęte dyspozycją z art. 83 ust. 6 cyt. ustawy. W związku z czym nie ma znaczenia czy przedmiotowy sumak octowiec był drzewem zdrowym czy wykazywał oznaki zmurszenia lub nawet nie rokował szans na przeżycie. Także podnoszona przez stronę gotowość nasadzenia w miejsce usuniętego sumaka octowca innego drzewa, a także brak świadomości, że na usunięcie przedmiotowego drzewa wymagane było zezwolenie nie ma zdaniem Sądu wpływu na obowiązek wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej oraz jej wysokość. Bez znaczenia są również jego walory przyrodnicze i dekoracyjne oraz jego ewentualne właściwości alergogenne, na które zwracała uwagę strona skarżąca. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, w każdym przypadku usunięcie przedmiotowego drzewa wymagało uzyskania zezwolenia, a okoliczności zwalniające od pobierania opłat za usunięcie drzew nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Nadto w ocenie Sądu organy zasadnie wskazały, że z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowe drzewo zostało usunięte w całości, a nie tylko uszkodzone, brak jest możliwości odtworzenia pnia i korony drzewa, wobec czego nie można zastosować odroczenia kary na okres 3 lat.

Zarzut skargi, że zgodnie z ustawowym upoważnieniem w rozporządzeniu powinny być wymienione poszczególne rodzaje i gatunki drzew, a w związku z tym niedopuszczalne jest posłużenie się kategorią dopełniającą: "inne drzewa" jest w ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny. Sąd podkreślił, że Minister Środowiska wprowadzając dopełniającą kategorię "inne drzewa niż określone w załączniku" wskazał jednocześnie kryterium ustalania stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki, posługując się pojęciem "podobnej wartości przyrodniczej" rodzajów i gatunków drzew niewymienionych w czterech grupach załącznika (tabeli), a poprzez to "zoperacjonalizował" poprawne i jednolite stosowanie rozporządzenia w zakresie wydawania zezwoleń lub wymierzania administracyjnych kar w odniesieniu do gatunków i rodzajów drzew niewymienionych w tabeli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Krakowie zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o ochronie przyrody oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w związku z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mającą wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu przez WSA, że organ mógł nałożyć na Spółdzielnię administracyjną karę pieniężną na podstawie art. art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w związku z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 za wycięcie bez zezwolenia drzewa gatunku "sumak octowiec", pomimo, że ten gatunek drzewa nie jest wymieniony w w/w Rozporządzeniu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.).;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie wyroku, polegające na braku rozpatrzenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze Spółdzielni;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 2 poprzez obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a., przez przyjęcie, że nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji, wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, na wypadek uznania za niezasadne zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odniesieniu do zarzutu zawartego w pkt 1 wskazano, iż ani w załączniku do Rozporządzenia, ani w załączniku nr 2 do Obwieszczenia nie ma wymienionego "sumaka octowca" jako drzewa, dla którego Minister Środowiska ustalił jakąkolwiek stawkę. Skarżąca Spółdzielnia nie zgadza się z przyjęciem w/w przepisów jako Podstawy prawnej do wymierzenia jej kary administracyjnej. Spółdzielnia wskazuje również, iż przepis art. 85 ust. 4 Ustawy, jako jedyne kryteria ocenne, które należało wziąć pod uwagę przy konstruowaniu katalogu gatunków i rodzajów drzew wymienia: "koszty produkcji" i "wielkość przyrostu obwodu pnia". Nigdzie w ustawie nie ma mowy o kryterium ocennym, jakim jest pojęcie "wartości przyrodniczej" - które to z kolei pojęcie zostało użyte w treści "objaśnienia" do rozporządzenia i obwieszczenia. Nawet jeżeli przyjąć, iż treść "objaśnień" jako część redakcyjna rozporządzenia ma zapobiec tworzeniu luk prawnych, to należy stwierdzić, że i tak w tym zakresie treść "objaśnień" jest niezgodna z delegacją ustawową, gdyż posługuje się kryterium "wartości przyrodniczej", a nie kryterium "kosztów produkcji" i "wielkość przyrostu obwodu pnia". Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu mówiącym, iż "objaśnienia" w postaci odnośnika z gwiazdką, zawarte pod zasadniczym/merytorycznym tekstem aktu prawnego, jakim jest załącznik do Rozporządzenia, mają charakter normatywny. Zdaniem skarżącej Spółdzielni "objaśnienia" mają, a przynajmniej powinny mieć charakter bardziej techniczny, wyjaśniający i ułatwiający zrozumienie czegoś, a już z pewnością nie mogą stanowić podstawy do nałożenia sankcji administracyjnej. Forma, miejsce i treść "objaśnień" zawartych w rozporządzeniu i obwieszczeniu mają zupełnie innych charakter i wywierają całkowicie inne skutki, niż (z założenia Ustawodawcy) "odesłania", o których mowa w § 21 ust. 1 pkt 2) czy § 156 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) - w sprawie zasad techniki prawodawczej. Dlatego też, zdaniem Spółdzielni, nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że "objaśnieniom" użytym w rozporządzeniu i obwieszczeniu można nadać charakter normatywny.

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego pkt 2 skarżąca Spółdzielnia wskazała, iż organ przekroczył swoje uprawnienia stosując uznanie administracyjne niedozwolone w wypadku nałożenia i ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, przejawiające się w samodzielnym ustaleniu i zastosowaniu do "sumaka octowca" (drzewa pominiętego w rozporządzeniu), stawek ustalonych dla konkretnych drzew wymienionych z nazwy w rozporządzeniu. Ustawa nie daje możliwości stosowania ani analogii, ani swobodnego uznania - co wielokrotnie jest podkreślane w orzecznictwie dotyczącym zagadnienia ochrony przyrody, a zwłaszcza wycinania drzew. Zgodnie z zasadą praworządności, nie ma również podstaw do karania na zasadzie analogii. Chęć wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa nie wymienionego w Rozporządzeniu nie może prowadzić do korzystania z analogii, gdyż Ustawa nie zawiera do tego upoważnienia.

W odniesieniu do pkt 3 skargi kasacyjnej Spółdzielnia zarzuciła wadliwe i niepełne uzasadnienie wyroku, polegające na braku rozpatrzenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze Spółdzielni (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Sąd zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie ocenił stopnia naruszenia prawa, ewentualnie nie stwierdził jednoznacznie, czy w ogóle do niego doszło. Ponadto WSA całkowicie pominął rozważenie zarzutów Spółdzielni, że organ wymierzając administracyjną karę pieniężną za wycięcie bez zezwolenia drzewa z gatunku sumak octowiec (nie wymienionego w Rozporządzeniu), zastosował niedozwoloną w tej sprawie analogię i swobodne uznanie administracyjne, poprzez co uniemożliwił dokonanie oceny poprawności orzeczenia. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, iż w tej sprawie nie można kwestionować ustaleń organów (poczynionych bez opinii dendrologa), gdyż mogłoby to prowadzić do naruszenia zasady z art. 134 § 2 p.p.s.a., która zakazuje wydawania orzeczeń na niekorzyść skarżącego. Są to, zdaniem Spółdzielni, czysto hipotetyczne rozważania Sądu, gdyż bez ich zweryfikowania poprzez faktyczne sporządzenie przedmiotowej opinii, nie uzyska się bądź potwierdzenia prawidłowości zakwalifikowania sumaka octowca do 1 kategorii drzew (jeżeli w ogóle dopuści się możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie tego drzewa bez zezwolenia), bądź stwierdzenia, że należy zakwalifikować go do innej kategorii drzew. WSA nie wyjaśnił również z czego wywiódł potrzebę sporządzania opinii dendrologicznej, i na jakiej podstawie miałaby być ona sporządzana, a także nie wyjaśnił na jakiej podstawie dopuścił, że zakwalifikowanie drzewa do 1 (najmniej wartościowej) kategorii drzew usprawiedliwia odstąpienie od sporządzenia takiej opinii.

Odnosząc się do zarzutu wymienionego w pkt 4 skargi kasacyjnej Spółdzielnia stwierdziła, iż gdyby WSA dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz dokładnie rozważył wszystkie zarzuty skargi, mogłoby się okazać, iż wbrew temu co sądzi istnieją jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Wynik tych rozważań mógłby odmienić sentencję wyroku, w związku z czym w/w naruszenia przepisów prawa procesowego mają również istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sprawy w przedmiotowym postępowaniu jest ustalenie, czy organ administracji publicznej mógł wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa "sumak octowiec" na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, które to nie wymienia w załączniku do tego rozporządzenia drzewa "sumak octowiec".

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która w art. 83 przewiduje, iż usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez właściwy organ na wniosek posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości, właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 §1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Przy czym zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 2 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkowania wieczystego nieruchomości – art. 83 ust. 1a wskazanej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 88 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Ustawa o ochronie przyrody nie dopuszcza, poza ściśle regulowanymi przypadkami, żadnych form samowolnego działania posiadacza nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1970/06, Lex nr 437687). W przypadku poczynienia przez organ bezspornych ustaleń co do usunięcia przez skarżącego, bez koniecznego zezwolenia, drzewa (lub drzew), stosownie do treści art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, na organie spoczywa bezwzględny obowiązek wymierzenia z tego tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślić trzeba, iż decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne.

W przedmiotowej sprawie podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż skarżący wyciął jedną sztukę sumaka octowca na jego posesji i nie legitymował się wymaganym zezwoleniem na wycinkę. Prezydent Miasta Krakowa ustalił, iż przedmiotowe drzewo o średnicy pniaka na wysokości ścięcia, w najwęższym miejscu miało 24 cm, oraz że zostało usunięte na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i znajdowało się na terenie zieleni. Ustalenia powyższe znalazły odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej, protokole oględzin i prawidłowo stały się podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzewa. Zauważyć trzeba, iż braku odpowiedniego zezwolenia nie kwestionuje strona skarżąca. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyraźnie, iż za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. Karę tę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 w/w ustawy. Usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci kary administracyjnej (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r., II OSK 140/09, Lex nr 578180).

Dodatkowo należy podkreślić, iż ustawodawca w pewnych sytuacjach odstąpił od wymogu uzyskania zezwolenia na usuniecie drzewa lub krzewów. Przypadki te określa art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Katalog ten ma charakter zamknięty, co za tym zgodnie z podstawą zasadą interpretacyjna exceptiones non sunt extendae nie można tych wyjątków interpretować rozszerzająco. W katalogu tym nie zostały wymienione drzewa które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Tym samym usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu (jak wskazywała skarżąca Spółdzielnia) wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Jeżeli drzewo stwarza zagrożenie, stanowi to uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa.

Powyższe oznacza, że w systemie prawnym istnieje ogólna zasada zakazu usuwania wszystkich gatunków drzew bez zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie określonych w art. 83 ust. 6 ustawy o przyrodzie.

Karę administracyjna za usunięcie drzewa, zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek o których mowa w art. 85 ust 4-6. I właśnie art. 85 ust. 2 ustawy stanowi podstawę prawną do wymierzenia opłaty za usuwanie drzew w zależności od wielkości obwodu pnia i ustala maksymalne stawki za 1 cm obwodu pnia na wysokości 130 cm. Zróżnicowanie tych stawek nastąpiło w rozporządzeniu. Art. 85 ust. 4 przedmiotowej ustawy stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do ustalenia w drodze aktu wykonawczego (rozporządzenia) stawek dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynników różnicujących stawki w zależności od obwodu pnia – mając na uwadze zróżnicowane koszty produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew wielkości przyrostu obwodu pni drzew. Na podstawie tego przepisu Minister Środowiska wydał w dniu 16 października 2004 r. rozporządzenie w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew określając je w załączniku do przedmiotowego rozporządzenia. W objaśnieniu do rozporządzenia (zawartym w tym rozporządzeniu) wskazano, że za usunięcie drzew rodzajów i gatunków innych niż określonych w załączniku do rozporządzenia stawki ustala się jak dla drzew o podobnej wartości przyrodniczej wymienionych w tym załączniku. Ustawowe sformułowania zawarte w upoważnieniu z art. 85 ust. 4 ustawy do wydania rozporządzenia jak: zróżnicowane koszty produkcji poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz wielkości przyrostu obwodu pni drzew to sformułowania określające wartość przyrodniczą drzew, a więc nietrafny jest zarzut o niezgodności rozporządzenia z delegacją ustawową.

Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych który wyraża się tym, że ustawa wraz z aktem wykonawczym tworzą całość zaprogramowaną przez ustawę i kompleksowo regulują pewien zakres stosunków społecznych (wyrok TK z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. U 5/98 OTK 1999, nr 5 poz. 99).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie sąd I instancji dokonał analizy terminu "objaśnienia" zawartego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. Celem ustawy o ochronie przyrody jest, ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu polegająca na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy, natomiast ustawodawca w art. 83 ust. 6 enumeratywnie określa, w jakich przypadkach nie pobiera się opłaty za usunięcie drzewa, dlatego zakres wydanego rozporządzenia należy uznać za uszczegółowienie celu ustawodawcy i wskazanie ogólnego katalogu rodzajów i gatunków drzew oraz zróżnicowania stawek opłaty dla drzew wymienionych w tym katalogu. "Objaśnienie" zawarte w rozporządzeniu ma na celu zapewnienie skrótowości tekstu rozporządzenia i jako, że znajduje się w akcie normatywnym oraz pozostaje w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych również posiada moc normatywną.

A zatem kierując się wskazaniem, że akty prawne powinny wyczerpująco regulować określoną kwestię, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny, którą poddają regulacji oraz powinny być spójne i skrótowe należy uznać przedmiotowe "odesłania" za dopuszczalną, aczkolwiek nienajtrafniejszą, formę redakcji normatywnej części rozporządzenia, w której rozstrzygnięta została kwestia kwalifikowania drzew innych niż poszczególne rodzaje drzew, wymienione w jednej z 4 grup tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia.

W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w pkt 1, 2 i 4.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 3 skargi kasacyjnej należy podnieść, iż wbrew twierdzeniom skarżącego WSA w Krakowie ocenił w zaskarżonym orzeczeniu, czy doszło do naruszenia prawa wskazując, iż nie znajduje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz, że decyzja nie narusza prawa w stopniu który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd wprost wskazał, że w przypadku drzew niewymienionych w załączniku (tabeli) zajdzie potrzeba uzyskania opinii dendrologicznej pozwalającej organom na jednoznaczne ustalenie "wartości przyrodniczej" konkretnego drzewa "z kategorii inne", co umożliwi poprawne ustalenie odpowiednich stawek i współczynników. Sformułowanie to określa cel sporządzenia opinii dendrologicznej. Natomiast zaliczenie drzewa "sumak octowiec" - ze względu na jego wartość przyrodniczą - do 1 grupy drzew wskazanych w załączniku do przedmiotowego rozporządzenia (tabela), a więc do grupy drzew o najniższych stawkach i współczynnikach, bez opinii uprawnionego dendrologa jest zasadne, gdyż za usunięte drzewo wymierzono najniższą karę administracyjną przewidzianą przepisami o ochronie przyrody. Natomiast w przypadku zaliczenia tego drzewa do grupy drzew o wyższych stawkach i współczynnikach wymagałoby wydania opinii uprawnionego dendrologa, w celu prawidłowego zakwalifikowania drzewa do wyższej kategorii drzew określonych w rozporządzeniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.