Odpowiedzialność z tytułu nieuprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń

Gmina ponosi odpowiedzialność za szkodę wynikającą z nieuprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w razie nienależytego sprawowania nadzoru nad wykonaniem przez właściciela obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jedn. tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 1289).

Z dniem 1 stycznia 1997r. weszła w życie ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jedn. tekst: Dz.U. z 2017r., poz. 1289 - dalej: „ u.c.p.g.”). Zgodnie z analizowaną ustawą właściciele nieruchomości, przez których rozumie się również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) zapewniają utrzymanie czystości i porządku między innymi przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g.).

Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą również do zarządu drogi, do którego obowiązków należy także pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (art. 4 pkt 2 u.c.p.g.) oraz uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 4 pkt 3 u.c.p.g.).Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu parkowania lub postoju pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 u.c.p.g.).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1997 r. stwierdził zgodność art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g z art. 2, art.7, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji (K 22/97), wskazując że wprowadzenie tego rodzaju rozwiązania jest niezbędne dla zapewnienia właściwej ochrony interesu publicznego. Podkreślił, że nie istnieje równie efektywny sposób zapewnienia porządku na chodnikach przylegających do nieruchomości, jak nałożenie obowiązku na podmioty, które bezpośrednio faktycznie władają nieruchomością, czego dowodzi zarówno tradycja prawna istniejąca w tym zakresie w polskim ustawodawstwie, jak i praktyka innych państw, również tych, w których samorządowe jednostki organizacyjne posiadają o wiele sprawniejsze, aniżeli polskie jednostki samorządowe, służby utrzymujące w czystości miejsca publiczne.

Po wejściu w życie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że jeżeli właściciel nieruchomości dopuścił się deliktu polegającego na uchybieniu ustawowemu obowiązkowi oczyszczenia chodnika położonego wzdłuż jego nieruchomości, czym naruszył art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ale zarazem będący zarządcą drogi zarząd miasta, uchybił swojemu obowiązkowi wynikającemu z art. 20 pkt 4 u.d.p., to w razie wystąpienia wszystkich przesłanek odpowiedzialności deliktowej zarówno właściciela nieruchomości, jak i samorządowego powiatu będącego zarządcą drogi, winni oni odpowiadać solidarnie za wyrządzoną swoim zachowaniem szkodę na podstawie art. 441 § 1 k.c. Pogląd ten nie został jednak bliżej uzasadniony (por. wyrok SN z dnia 19 lutego 2010 r., IV CSK 369/09 oraz uz. wyroku SN z dnia 29 stycznia 1999 r., I CKN 1005/97). Problem zbiegu obowiązków gminy z obowiązkiem podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie był również rozważany w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 czerwca 2017 r., III CZP 22/17, jako nie mający wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanego w tej sprawie zagadnienia prawnego.

Przeciwne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przepis art. 20 pkt 4 u.d.p. wprowadza ogólny obowiązek zarządcy drogi utrzymania nawierzchni drogi i chodników, od którego wyjątki dotyczące podmiotów zobowiązanych do utrzymania czystości na chodnikach jako wydzielonych częściach dróg publicznych służących do ruchu pieszego regulowane są na zasadzie lex specialis w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r., K 22/97 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., II OSK 1178/14).

Artykuł 5 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 4 u.c.p.g. jest w stosunku do art. 20 pkt 4 i 11 w związku z art. 19 u.d.p. nie tyko normą późniejszą, ale również normą lex specialis. Skoro obowiązkiem właściciela jest uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a obowiązkiem zarządu drogi wykonanie tych samych czynności jedynie na tych chodnikach, gdzie zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku i pozbycie się błota lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (art. 5 ust. 4 u.c.p.g), to nie można przyjmować że jednocześnie ma wykonywać solidarnie z właścicielem obowiązki wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z zasadami racjonalnego działania ustawodawca nie dzieliłby obowiązków, które miałyby obarczać solidarnie właściciela i zarządy dróg. Ponadto, dokonany podział obowiązków jest sprzeczny z istotą solidarności dłużników ( art. 366 k.c.).

Solidarnego obowiązku zarządu drogi z obowiązkiem właściciela nie można również wyprowadzić z art. 5 ust. 4 u.c.p.g., którego brzmienie mogłoby sugerować, że zarząd dróg każdorazowo obciążony jest obowiązkami spoczywającymi na innych podmiotach. Ten sposób rozumowania należy odrzucić, jako sprzeczny z wprowadzonym w tym przepisie uszczegółowieniem obowiązków i ich przypisaniem konkretnym podmiotom.

Gdyby wolą ustawodawcy było utrzymanie w pełnym zakresie obowiązku spoczywającego na zarządach dróg z mocy ustawy o drogach publicznych, po wejściu w życie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to nie miałby żadnych podstaw do regulowania obowiązków tych podmiotów w art. 5 ust. 4 u.c.p.g. na zasadzie dopełnienia obowiązków spoczywających na właścicielach nieruchomości w odniesieniu do uprzątnięcia chodników położonych wzdłuż nieruchomości, skoro ten sam obowiązek spoczywałby na zarządach dróg z mocy ustawy o drogach publicznych.

Obowiązki spoczywające na właścicielach w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego są konkretyzowane w regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2 pkt b u.c.p.g.). Niewykonywanie tych obowiązków stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny (art. 10 ust. 2, 2a i 3 u.c.p.g.). Konkretyzacja obowiązków obciążających właścicieli nieruchomości w aktach prawa miejscowego podlegających kontroli administracyjnej i ich sankcjonowanie przez wprowadzenie odpowiedzialności karnej, nie harmonizuje z poglądem, iż współobciążonym solidarnie realizacją tych obowiązków jest zarząd dróg. Nie jest jasne, w jakim celu miałby być realizowany w trybie administracyjnym nadzór nad realizacją przez właściciela obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., skoro zarząd dróg (będący z reguły jednostką organizacyjną gminy sprawującej nadzór) miałby solidarny z właścicielem obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

Do identycznych wniosków prowadzi analiza materiałów legislacyjnych towarzyszących przyjmowaniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (sprawozdanie scenograficzne z 74 posiedzenia Sejmu z 28 lutego 1996 r., Sejm II Kadencji). Wynika z nich, że intencją ustawodawcy było stworzenie prawnych gwarancji utrzymania czystości na terenach zurbanizowanych wobec braku jednolitych i jasnych rozwiązań prawnych w tym zakresie. Wobec sygnalizowania na etapie uchwalania ustawy, że nałożone na właścicieli obowiązki mogą nastręczać im zbyt wielu niedogodności z uwagi na wiek lub stan majątkowy, zgłoszono propozycję by całokształt spraw związanych z utrzymaniem czystości i porządku należał do gminy. Ostatecznie jednak ustawodawca zdecydował, że nałożenie obowiązków na konkretnie wskazane podmioty (właścicieli nieruchomości), zagwarantuje realizację celów ustawy, nie istnieje bowiem równie efektywny sposób utrzymania w odpowiednim stanie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości.

Solidarna odpowiedzialność właściciela i zarządu drogi stałaby w sprzeczności z dążeniem ustawodawcy do zapewnienia efektywności wprowadzonego rozwiązania. Właściciele mając świadomość, że odpowiadają solidarnie z podmiotem publicznoprawnym, w zdecydowanej większości wypadków mogliby nałożonego na nich obowiązku nie wykonywać. Tymczasem został on nałożony właśnie z tej przyczyny, że właściciel może najszybciej zapewnić możliwość bezpiecznego poruszania się po chodniku położonym wzdłuż jego nieruchomości. Ponadto ustawodawca dążąc do nałożenia obowiązku solidarnie na podmiot prywatny i publicznoprawny zmierzałby do uregulowania zasad, na jakich miałoby się odbywać ich równoległe działanie i współpraca, a regulacje takie nie zostały wprowadzone. Byłoby to celowe, zważywszy na współfinansowanie tego rodzaju obowiązków, należących do zadań z zakresu użyteczności publicznej, ze środków publicznych.

Nie przekonuje również argumentacja, że z uwagi na sytuację właściciela (wiek, stan zdrowia, nieuregulowany stan prawny nieruchomości) może po jego stronie zaistnieć faktyczna niemożność wywiązania się z obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powinno przemawiać za solidarną odpowiedzialnością zarządu drogi za wykonanie tych samych obowiązków. Sytuacja osobista niektórych podmiotów objętych określonym w przepisie obowiązkiem nie może być bowiem podstawą wykładni analizowanych regulacji prawnych.

Odpowiedzialność właściciela nieruchomości jako sprawcy szkody jest oparta na zasadzie winy, za niedochowanie należytej staranności (art. 415 k.c.), a nie na zasadzie ryzyka (por. m.in. wyrok SN z dnia 26 lipca 2017 r., III CSK 356/16). Nie można również nie dostrzec, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały skonstruowane w ten sposób, że obowiązki w niej wskazane obciążają w pierwszej kolejności podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością, a sam tytuł w postaci własności czy użytkowania wieczystego nie wystarczy, by obciążyć właściciela czy użytkownika wieczystego wspomnianym obowiązkiem, gdy nieruchomość znajduje się faktycznie we władaniu innej osoby (por. uz. uchwały SN z dnia 22 czerwca 2017 r., III CZP 22/17).

Skuteczność, celowość i trafność przyjmowanych rozwiązań powinna być analizowana przez ustawodawcę na etapie ich wprowadzania. W tym kontekście nie przekonuje argument, że solidarna odpowiedzialność właściciela i zarządu drogi byłaby korzystna nie tylko z perspektywy utrzymania czystości i porządku, ale również dochodzenia ewentualnych roszczeń przez osoby poszkodowane. Jeżeli przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie z perspektywy analizy skutków jego obowiązywania jest niedostatecznie efektywne dla realizacji zamierzonych celów, to może być ono korygowane w procesie nowelizacji ustawy, nie może natomiast prowadzić do nakładania na podmiot publicznoprawny w drodze wykładni obowiązku, który na nim nie spoczywa. Obowiązek nałożony na właściciela nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest obowiązkiem ustawowym, nie może do niego znaleźć zastosowania konstrukcja – do której odwołał się Sąd Okręgowy - zadania zleconego z zakresu władzy publicznej z uwzględnieniem zasady solidarnej odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę wykonawcy oraz zlecającej je jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa (art. 417 § 2 k.c.).

W konsekwencji przyjąć należy, że na zarządzie drogi (lub w razie jego nie utworzenia na zarządcy drogi) spoczywa obowiązek utrzymania chodników w zakresie uprzątnięcia z nich błota, śniegu i innych zanieczyszczeń w takim zakresie, w jakim nie obarcza on właścicieli nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Inaczej rzecz ujmując, tam gdzie kończy się zakres obowiązków właściciela nieruchomości, zaczyna się zakres obowiązków zarządu drogi.

Przyjęcie, że obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości spoczywa na właścicielu (art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), a zarząd drogi nie odpowiada solidarnie z nim za wykonanie tego obowiązku, nie oznacza zwolnienia gminy z odpowiedzialności za zdarzenie, do którego doszło na skutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku przez właściciela. Zgodnie z art. 5 ust. 6 u.c.p.g. nadzór nad wykonaniem obowiązków obciążających właściciela sprawuje wójt, burmistrz, prezydent miasta, który w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1-4, wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7 u.c.p.g.), która podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599, z późn. zm. - dalej: „ u.p.e.a.”) (art. 5 ust. 6 - 8 u.c.p.g.).

Jeżeli zatem gmina nie wykonała lub nienależycie wykonała swoje obowiązki w zakresie nadzoru, odpowiada za wyrządzoną z tego tytułu szkodę na podstawie art. 417 § 1 k.c. Nadzór sprawowany przez gminę powinien być tak zorganizowany, aby miała ona możliwość odpowiednio szybkiego stwierdzenia wystąpienia na chodniku zagrożenia dla ruchu pieszych i w razie braku reakcji właściciela, podjęcia działań zmierzających do jego usunięcia (por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 1972 r., I CR 42/72, z dnia 25 września 1980r., II CR 316/80, z dnia 8 października 1985 r., z dnia 25 marca 1999 r., III CKN 213/98, nie publ., i z dnia 26 marca 2003 r., II CSK 1374/00). Nadzór ten musi być wykonywany z uwzględnieniem charakteru zaniechanego obowiązku i zapewnienia realizacji celów ustawy. Wymaga to bieżącego monitorowania przez gminę, czy właściciel realizuje swoje obowiązki i sprawnego reagowania na wypadki ich niewykonywania (art. 108 k.p.a.), z uwzględnieniem możliwości zlecenia zastępczego ich wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.).

Uchwała SN z dnia 24 listopada 2017 r., III CZP 38/17

Standard: 17870 (pełna treść orzeczenia)

Zobacz glosy

Odpowiedzialność właściciele nieruchomości położonej wzdłuż chodnika uzależniona jest od tego, czy dochowali oni należytej staranności w utrzymaniu chodnika w czystości z uwzględnieniem pory zimowej, kiedy powinna ta staranność być wzmożona. Nie jest to staranność wyjątkowa, skutkującą odpowiedzialnością na zasadzie winy domniemanej czy na zasadzie ryzyka.

Fakt zalegania błota pośniegowego świadczył o tym, że pozwani, właściciele nieruchomości położonej wzdłuż chodnika, nie zrealizowali w chwili zdarzenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i lodu, o którym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sąd Okręgowy zachowanie to odniósł do bezprawności, jako przesłanki odpowiedzialności deliktowej, jednak kwestii tej nie poświęcił większej uwagi. Bezprawnym jest zachowanie sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, przez który rozumie się nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, jak również nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych, czyli zasad współżycia społecznego (por. wyrok SN z dnia 21 maja 2015 r., IV CSK 539/14).

Bezprawność jest kategorią obiektywną (obiektywna nieprawidłowość postępowania). Nie podlega stopniowaniu, odmiennie aniżeli ma to miejsce w przypadku winy. W związku z tym nie sposób uznać, iż zachowanie pozwanych nie było bezprawne, skoro obiektywnie nie dostosowali się do nakazu przewidzianego w przepisie ustawy. Zgodnie z art. 415 k.c., będącym podstawą odpowiedzialności pozwanych, przesłanką uznania ich zachowania za czyn niedozwolony jest też wina. Zachowanie sprawców szkody trzeba więc rozpatrywać w kategorii nieumyślności, którą sprowadza się do niezachowania przez daną osobę należytej staranności (por. wyrok SN z dnia 12 czerwca 2002 r., III CKN 694/00).

W warunkach odwilży w okresie zimy, w nocy, w czasie opadu atmosferycznego nie sposób oczekiwać od właściciela nieruchomości przylegającej do chodnika, aby w sposób nieprzerwany, permanentny zapewniał uprzątnięcie błota, śniegu i lodu. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określają częstotliwości wykonywania tych czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13, niepubl.) Właściciel nieruchomości dochowa więc należytej staranności w tym względzie, jeśli czynności te były przez niego rzeczywiście wykonywane w sposób periodyczny, choć efekt tych czynności nie był trwały.

Wyrok SN z dnia 26 lipca 2017 r., III CSK 356/16

Standard: 63870 (pełna treść orzeczenia)