Pojęcie zadań użyteczności publicznej

Artykuł 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 446, ze zm. - dalej: „u.s.g.”) stanowi, iż zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną oraz gaz.

Z regulacją tą koresponduje art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (jedn. tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 328 - dalej: „u.z.z.w.”) wskazując, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Natomiast w myśl art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (jedn. tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 827 ze zm.) gmina może realizować przedsięwzięcia gospodarcze, zaspakajając zbiorowe potrzeby wspólnoty w różnych formach organizacyjnych, w tym między innymi przez samorządowy zakład budżetowy czy spółki prawa handlowego.

Zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w., użyte w niej określenie przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego zaopatrzenia ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 305[1] i 3052 k.c., będącego jednocześnie przedsiębiorcą wodno- kanalizacyjnym zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w., można uznać gminę, jeżeli prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków przez gminne jednostki organizacyjne czy też urząd gminy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2005 r., OSK 1741/04 i z dnia 10 kwietnia 2014 r., II FSK 542/14).

Gmina realizując zadania własne w rozumieniu art. 7 u.s.g. poprzez zawieranie odpłatnych umów, mających charakter czynności gospodarczych, jest przedsiębiorcą (por. m.in. postanowienia SN z dnia 21 lipca 2011 r., V CZ 49/11, z dnia 19 października 1999 r., III CZ 112/99, z dnia 12 maja 2000 r., V CKN 756/00, z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03). Ponadto, gmina może przyjmować różne warianty gospodarki wodno -ściekowej, w tym takie, w których nie będzie zajmować się bezpośrednio odprowadzaniem i doprowadzaniem wody i odprowadzaniem ścieków, lecz pośrednio, udostępniając urządzenia przesyłowe spółce, która wykorzystuje je zgodnie z przeznaczeniem.

Uchwała SN z dnia 13 kwietnia 2017 r., III CZP 3/17

Standard: 47160 (pełna treść orzeczenia)

Z przepisów art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 3 i 4 u.s.g. oraz art. 1 ust. 2 u.g.k. wynika, że wykonywanie przez gminę zadań użyteczności publicznej, które stanowią element zadań własnych tej jednostki samorządu terytorialnego, może być prowadzone, stosownie do art. 2 u.g.k., w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, z tym zastrzeżeniem, że zakłady budżetowe mogą być wykorzystywane jedynie do wykonywania tych zadań (art. 7 u.g.k.).

Powołane przepisy art. 9 ust. 4 u.s.g. oraz art.1 ust. 2 u.g.k. określają zadania użyteczności publicznej przez wskazanie celu, jaki powinny spełniać - bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności - w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nie wymieniają natomiast, nawet przykładowo, o jakie rodzaje zadań chodzi. Treść tych przepisów zezwala na stwierdzenie, że wyróżniają się one szczególnymi i kwalifikowanymi cechami, a polegają na organizowaniu lub bezpośrednim świadczeniu usług, z tym, że świadczeniem usług mogą zajmować się podmioty wymienione w art. 2 u.g.k.

Wypowiedzi przedstawicieli doktryny dają podstawę do przyjęcia, że usługi te są powszechnie dostępne, z uwagi na ich publiczny charakter lub zagwarantowanie prawnie dostępu do nich wszystkim zainteresowanym podmiotom. Również potrzeby, które zaspokajają te usługi charakteryzowane są jako szczególne i kwalifikowane, bo związane z użytecznością publiczną i należące do kategorii elementarnych, absolutnych, podstawowych i powszechnie występujących w sferze infrastruktury technicznej lub społecznej. Cechy te sprawiają, że usługi, które czynią im zadość muszą być zawsze wykonywane w sposób bieżący i nieprzerwany. Działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna, czy zarobkowa, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku.

Szeroki zakres pojęciowy użyteczności publicznej czyni niemożliwym precyzyjne określenie rodzaju potrzeb zaliczanych do ogólnospołecznych, a tym samym zadań mających na celu ich zaspokojenie. Można jedynie wskazać, że powszechnie zaliczane są do usług publicznych: oświetlenie ulic, sygnalizacja świetlna w ruchu drogowym, odwodnienie ulic, urządzanie terenów zielonych i rekreacyjnych oraz utrzymanie cmentarzy. Regulacje prawne gwarantują obywatelowi gminy dostęp do usług w postaci dostarczania wody, odprowadzania ścieków, przesyłania, dystrybucji i sprzedaży energii elektrycznej, paliw gazowych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05) i ciepła do gospodarstw domowych, przewozu osób (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2005 r., I OSK 130/05), świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeń z zakresu pomocy społecznej, edukacyjno-oświatowych, bibliotecznych oraz prowadzenia targowiska.

W orzecznictwie administracyjnym za nieobjęte ramami użyteczności publicznej uznano: umieszczanie reklam, umieszczanie materiałów informacyjnych na tablicach i słupach ogłoszeniowych należących do gminy, ustalanie marży przy dystrybucji biletów jednorazowych, udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, realizowanie zadań z zakresu kultury fizycznej ukierunkowanej na sport profesjonalny.

Ocena przykładowo przytoczonych rodzajów usług zezwala na przyjęcie, że nie należy do zadań o charakterze użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb jednostkowych.

Przyjmuje się, że zarząd nieruchomością prywatną i o własności mieszanej ma na celu zaspokajanie indywidualnych potrzeb mieszkańców gminy, ponieważ wiąże się z indywidualnym zaspokajaniem potrzeb mieszkańców gminy, które istnieją obiektywnie i nie łączą się z przymusem korzystania z usług zakładu budżetowego.

Katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 us.g. i art. 1 ust. 2 u.g.k. jest otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Stwierdzenie, czy konkretnie świadczone usługi spełniają omówione przesłanki dokonywane być powinno w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej. Za skupieniem aktywności zakładu budżetowego na tych właśnie zadaniach przemawia jego podporządkowanie gminie, gwarantujące ciągłość i niezawodność ich wykonywania. Prowadzenie natomiast działalności w warunkach rynkowych angażowałoby bezpośrednio gminę w prowadzenie działalności gospodarczej, co nie zostało przewidziane przepisami i mogłoby niekorzystnie wpływać na realizację elementarnych potrzeb, niezbędnych ogółowi jej mieszkańców. 

Postanowienie SN z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 22/11

Standard: 47154 (pełna treść orzeczenia)