Wyrok z dnia 2005-10-20 sygn. II OSK 138/05

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie NSA Eugeniusz Mzyk, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Dzierżoniów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 298/02 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniów z dnia 18 grudnia 2001 r. Nr LIX/417/01 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za wodę i ścieki 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę M. Sp. z o.o. w [...] 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w [...] na rzecz Gminy Miejskiej Dzierżoniów kwotę 400 ( słownie: czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 298/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M. Spółka z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Dzierżoniowie z dnia 18 grudnia 2001 r. Nr LIX/417/01 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za wodę i ścieki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, wydanej na podstawie art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy o z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz. U. Nr 9, poz. 42 ze zm./.

W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, że przedmiotowa uchwała ustalała nowe stawki opłat za wodę i ścieki stanowiąc w ( 4, iż wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. W skardze na tą uchwałę zarzucono, iż określiła stawki opłat za wodę i ścieki w odniesieniu do wszystkich odbiorców usług Spółki z o.o. w D. "W.", która świadczy usługi nie tylko na terenie D. ale również i innych miejscowości /[...], P. itd/. Ponadto tryb uchwalenia nowych stawek "jest świadectwem lekceważenia wszelkich zasad tworzenia prawa oraz ignorowania podstawowych praw obywatelskich" wobec braku publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę Gmina Dzierżoniów wniosła o jej oddalenie i wywiodła, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej stanowi podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały przez radę gminy. Uchwała podejmowana na podstawie tego przepisu nie jest aktem prawa miejscowego, ani też innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Nie podlega zatem publikacji na zasadach i w trybie przewidzianym dla ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. Nr 62, poz. 718/. Uchwała ta była poddana kontroli w ramach nadzoru sprawowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego, który w piśmie z dnia 21 stycznia 2002 r. skierowanym do strony skarżącej stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz. U. Nr 72, poz. 747/, która w art. 24 ust. 7 przewiduje ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały przez radę gminy, nie był w prawie sprecyzowany sposób ogłaszania taryf za wodę i ścieki. Informacja o zmianie stawek za wodę i ścieki dokonanej zaskarżoną uchwałą została dokonana przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz przekazana pisemnie podmiotom obsługującym mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

Sąd potwierdził, iż podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Charakter i treść uchwały w ocenie Sądu wskazują, że zawiera ona przepisy generalne i abstrakcyjne, a zatem ma charakter przepisów gminnych. W związku z tym na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dla poparcia stanowiska, iż uchwała ta stanowi akt normatywny, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż pojęciem "akt normatywny" objęte są wszelkie akty, które wyznaczają reguły i wzory postępowania, prawnie wiążące dla adresatów, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna ich stanowienia i jaki jest ich zasięg przedmiotowy i podmiotowy, byleby mieściły się one w kategorii aktów stanowienia, a nie stosowania prawa /Bogdan Dolnicki: Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2004, nr 5, s. 5 i następne/. Ponieważ według Sądu zaskarżona uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące, powinna podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zaś brak takiego postanowienia w treści uchwały stanowi istotne naruszenie przepisu art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Dzierżoniów reprezentowana przez radcę prawnego prof. H. I., adwokata J. K. i radcę prawnego J. Z., zaskarżając wyrok ten w całości oraz wskazując jako podstawy skargi:

1/ naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, nieuwzględnione w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którymi akt prawa miejscowego może obowiązywać tylko na obszarze działania organu, który wydał ten akt, poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, mogła obowiązywać poza obszarem działania Gminy Dzierżoniów, na całym obszarze działania Spółki "W." z siedzibą w D.,

2/ naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego,

a w konsekwencji,

3/ naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż przepisy art. 40 ustawy o samorządzie gminnym zawierają podstawy konstruowania pojęcia aktów prawa miejscowego. Przepis ust. 1 wskazuje, iż gmina może stanowić akty prawa miejscowego na podstawie upoważnień innych ustaw, przy czym dotyczy to aktów obowiązujących na obszarze gminy. Terytorialne ograniczenie mocy obowiązywania aktów prawa miejscowego do obszaru działania organu, który akt ten wydał /obszaru gminy/ wynika wprost z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W sprawie jest oczywiste, że zaskarżona uchwała obejmuje cały obszar działania Spółki "W." z siedzibą w D., a nie tylko obszaru Gminy Dzierżoniów, a więc już tylko z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być aktem prawa miejscowego.

Zakwestionowana uchwała dotycząca wysokości opłat za wodę i ścieki nie mieści się też w katalogu spraw wymienionych w ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym powierzonych do regulowania uchwałą rady gminy na podstawie tego przepisu a dotyczących wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych. zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała ta nie ma również charakteru przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przedmiotowa uchwała, wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej nie stanowi aktu prawa miejscowego. Potwierdza to stanowisko według wnoszącej skargę kasacyjną ustalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powołano dla poparcia tej tezy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00 /OSS 2001 z. 4, poz. 124/, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Wr 1415/01 /OSS 2002 z. 1. poz. 16/. Podobne stanowisko zajął też Sąd Najwyższy m. in. w uchwale z dnia 26 września 1995 r. III AZP 22/95 /OSNP 1996 z.6, poz.80 stwierdzając, że uchwała w sprawie określenia opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok nie stanowi przepisów gminnych w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Analogicznie uchwała w sprawie odpłatności za korzystanie z przedszkoli, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. III AZP /OSNCP 1993 z.7-8, poz. 122/. Podobnie uchwała składu 7 sędziów z dnia 25 marca 1997 r. III CZP 126/96 /OSNC 1997 z.8, poz. 97/. Uchwały w sprawie opłat za wodę i odprowadzanie ścieków mają charakter aktów wewnętrznych /aktów kierownictwa wewnętrznego/. Już po wydaniu zaskarżonej uchwały przepis art. 24 ust. 7 i 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nadał organom gminy w zakresie zatwierdzania taryf charakter szczególnych organów regulacyjnych w odniesieniu do odpowiednich przedsiębiorstw.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy sprowadzają się łącznie do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni /art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej/, oraz nie zastosował /art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym/, stwierdzając nieważność kwestionowanej uchwały ze względu na to, iż stanowi ona prawo miejscowe, podczas gdy faktycznie ustalone tą uchwałą stawki opłat za wodę i ścieki nie należą do materii regulowanej prawem miejscowym, lecz sama uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego.

Pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej jak to wykazuje się w jej uzasadnieniu, co do charakteru uchwały rady gminy dotyczącej analogicznej problematyki, został utrwalony zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie samo stanowisko wyraził zwłaszcza Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Wr 1415/01 /OSS 2002/1/16/ wskazując, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej /na podstawie którego została wydana zaskarżona uchwała/ nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Stosownie do tego przepisu, na podstawie którego podjęta została uchwała, rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie może budzić wątpliwości, iż dostarczanie wody i odbiór ścieków przez jednostki samorządu terytorialnego stanowi usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej. Ustalenie zaś wysokości opłaty za tę usługę a więc w istocie określenie, jaka jest odpłatność za świadczenie tej usługi przez jednostkę komunalną /samorządu terytorialnego/ w zasięgu jej działania, nie pokrywającym się zresztą, jak w niniejszej sprawie, z terytorium gminy, nie może być uznane za przepis aktu normatywnego /aktu prawa miejscowego/. Również doktryna opowiada się za tym, że akt dotyczący ustalenia opłat za wodę pobieraną z urządzeń komunalnych nie stanowi prawa miejscowego, lecz ma charakter prywatnoprawny, zwłaszcza iż u podstaw poboru tego rodzaju opłat leży umowa /akt cywilnoprawny zawierany pomiędzy odpowiednim przedsiębiorstwem /zakładem/ a odbiorcą /Sławomir Dudzik - Charakter prawny opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, Samorząd Terytorialny 1996/10/28/.

W żadnym razie nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowa uchwała jest aktem normatywnym gdyż jako akt generalny wyznacza reguły i wzory postępowania wiążące adresatów. Nie mogły z tych samych względów zostać uznane przez Sąd I instancji za zasadne zarzuty podniesione w skardze M. z o.o. w [...].

Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.