Wyrok z dnia 2022-12-20 sygn. III OSK 7469/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 391/21 w sprawie ze skargi Gminy D. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców gminy z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 391/21, po rozpoznaniu skargi Gminy D. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców gminy z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miejska na sesji w dniu 16 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców Gminy D. G. z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny na lata 2021 – 2023 (dalej: "Program"). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", a także art. 110 ust. 10 i art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876) – dalej: "u.p.s.".

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Z tego też względu Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 stycznia 2021 r., stwierdził nieważność uchwały w całości. Za istotne naruszenie prawa uznał określenie przez Radę Miejską przesłanek uzyskania zasiłku celowego, które powinny zostać zweryfikowane w toku postępowania administracyjnego, którego efektem jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 106 u.p.s. Według organu nadzoru, zawarte w treści Programu osłonowego normy mogą być kierowane wyłącznie do jednostek struktury pomocy społecznej, nie zaś do podmiotów pozostających poza tymi strukturami. Nie mogą również stanowić podstaw do wydawania aktów indywidualnych, ani też ingerować w sposób prowadzenia konkretnych postępowań administracyjnych. W związku z powyższym ustalenie zakresu podmiotowego oraz przesłanek przyznania zasiłku celowego oraz zakresu udzielania wsparcia, wykracza poza granice przewidziane dla lokalnego programu pomocy społecznej, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Zdaniem organu nadzoru, nie istnieje żadna podstawa prawna zezwalająca na ustalenie - w drodze programu osłonowego - szczegółowych zasad udzielania dofinansowania do miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny, w formie zasiłków celowych. Z treści Programu wynika, że wszystkim osobom, które spełnią kryteria określone w pkt 1 przyznana zostanie pomoc finansowa w formie zasiłku celowego w wysokości określonej w pkt 2, pod warunkiem złożenia wniosku, o którym mowa w pkt 3 Programu. Tym samym, zdaniem Wojewody - wbrew uregulowaniom art. 39 - art. 41 u.p.s. - Rada Miejska, w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w Programie, przesądziła o obowiązku wydania decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia. Tymczasem, jak zaznaczono w rozstrzygnięciu nadzorczym, decyzje w sprawach zasiłku celowego wydawane są w ramach uznania administracyjnego, co do samego przyznania świadczenia, jak i jego wysokości. Końcowo organ nadzoru zwrócił również uwagę, że rada gminy na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. umocowana jest do podwyższenia wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego, jednak nie może tego dokonać w drodze programu osłonowego (pkt 1 lit. b Programu), lecz odrębną uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego. Ponadto wskazano, że ustawodawca przewidział w art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 z późn. zm.), że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 u.p.s. - a więc osoby nieprzekraczające podwyższonego przez radę gminy kryterium dochodowego.

Rada Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta D. G., powołując się na art. 98 ust. 3 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej "P.p.s.a.", wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, domagając się jego uchylenia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak wskazał w uzasadnieniu, w niniejszej sprawie organ nadzoru stanął na stanowisku, że uregulowania uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. mają charakter generalny i abstrakcyjny, a tym samym w sposób bezpośredni ingerują w prawa i obowiązki mieszkańców gminy. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd Wojewódzki. Analizując owe uregulowania, które znajdują się w załączniku do uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. Sąd wskazał, że precyzują one przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, mającego wspierać określoną grupę osób, (w tym przypadku samotnie zamieszkujących w lokalu lub domu) w zakresie ponoszonych wydatków za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednakże zdaniem Sądu Wojewódzkiego normy te są skierowane do jednostki organizacyjnej gminy - MOPS-u w D. G. Wynika to wprost z pkt 3 Programu, w którym wskazuje się, że wnioski o przyznanie zasiłku celowego należy składać do wspomnianej jednostki gminy.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ uchwałodawczy będąc świadomym, że tego typu programy osłonowe nie mogą stanowić aktów prawa miejscowego, nie przedstawił go do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Inaczej postąpił w odniesieniu do uchwały o podwyższeniu kryterium dochodowego, której podstawą podjęcia jest art. 8 ust. 2 u.p.s. Kwestionowana regulacja nie zmienia również, jak twierdził organ nadzoru, trybu procedowania w przedmiocie zasiłku celowego, które winno odbywać się w warunkach uznania administracyjnego. Sąd meriti nie zgodził się z tym, że negowana uchwała stanowi podstawę do wydania decyzji związanej, a więc takiej kiedy spełnienie określonych kryteriów obliguje organ do wydania decyzji o danej treści. Programy osłonowe nie rodzą bowiem - po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej -żadnych uprawnień względem gminy. Ponadto w pkt 3 załącznika do uchwały wskazano, że program osłonowy realizowany jest poprzez stosowanie instytucji prawa pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Pozwala to zdaniem Sądu Wojewódzkiego na stwierdzenie, że organ uchwałodawczy przyjmuje sposób postępowania w tym przedmiocie przewidziany przepisami u.p.s. Twierdzeniu temu nie przeczy również to, że w Programie zakreślono wysokość wsparcia (50% miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny), a także określono czasookres na jaki takie świadczenie może zostać przyznane (od miesiąca złożenia wniosku na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, ale nie dłużej niż na okres obowiązywania Programu), oraz że dla uzyskania tego świadczenia konieczne jest złożenie wniosku. Działania te mają być formą wsparcia osób w skonkretyzowanym zakresie, który nie koniecznie zawiera się w zakresie "niezbędnych potrzeb bytowych", których dotyczy ściśle art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie mniej jednak przepisy, które stały się podstawą wydania uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. dają możliwość gminie wykonywania fakultatywnych zadań pomocowych w ramach instytucji przewidzianych w u.p.s.. Ponadto wprowadzenie takich wytycznych dla MOPS-u wskazuje granice w jakich może się on poruszać zajmując się sprawami wsparcia osób, dla których przewidziany jest ten Program.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że pewne wątpliwości co do zgodności z prawem uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r. (Programu) może rodzić pkt 1 lit. c załącznika, który wskazuje, że adresatami Programu są osoby, które osiągają dochód nieprzekraczający 250% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Podwyższenie kryterium dochodowego następuje w formie uchwały rady gminy, która jest aktem prawa miejscowego. Jak wskazuje się w judykaturze, wobec odmiennego charakteru uchwał w zakresie programu osłonowego oraz podwyższenia kryterium dochodowego nie jest możliwe połącznie tych zagadnień w jednej uchwale. Zasygnalizowana nieprawidłowość jest jednak pozorna. Źródłem podwyższenia kryterium dochodowego nie jest omawiana uchwała, lecz uchwała podjęta również w dniu 16 grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie podwyższenia kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej zamieszkującej w D. G. uprawniającego do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny. Nadmienić należy, że została ona opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2020 r. pod pozycją 9342. Zatem zasygnalizowane wątpliwości są następstwem nieprecyzyjnego sformułowania pkt 1 lit. c Programu, co nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 16 grudnia 2020 r.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że gdyby pozostać jedynie przy ustawowym kryterium dochodowym, które w głównej mierze warunkuje uzyskanie pomocy społecznej, to de facto Gmina nie mogłaby realizować celów fakultatywnego zadania z zakresu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. Dopiero wprowadzenie wytycznych dla jednostek organizacyjnych o uwzględnianie także innych aspektów pozwala na osiągnięcie założeń takiej pomocy.

Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 17 ust. 2 pkt 4 in fine w zw. art. 110 ust 10 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu, że normy z pkt. 1-3 załącznika nr 1 do uchwały nie stanowią norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tylko mają charakter wytycznych, skierowanych do jednostek organizacyjnych gminy, a tym samym mogą zostać podjęte w oparciu o ww. delegację do uchwalenia programu osłonowego, jako aktu o charakterze wewnętrznym;

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 in fine, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. w związku z art. 2 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że wprowadzone przez uchwałodawcę lokalnego przesłanki udzielenia zasiłku nie wkraczają w sposób nieuprawniony w sferę uznania administracyjnego organu pomocy społecznej, podczas gdy w opinii skarżącego kasacyjnie Rada w sposób nadmierny ograniczyła swobodę ww. organu na etapie wydawania decyzji administracyjnej, naruszając równocześnie zasadę subsydiarności pomocy społecznej;

3) art. 17 ust. 1 pkt 4 in fine, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s., w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na uznaniu, że uregulowanie w uchwale postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie stanowi modyfikacji przepisów ustawy o pomocy społecznej w przedmiocie postępowania w sprawie udzielenia zasiłku, podczas gdy w opinii skarżącego kasacyjnie regulacja uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację przepisów materialnoprawnych oraz procedury udzielania zasiłku, a tym samym narusza konstytucyjną zasadą hierarchiczności norm prawnych;

4) art. 17 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że brak określenia w uchwale podejmowanej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej przesłanek udzielenia zasiłku innych niż kryterium dochodowe doprowadzi do tego, że prawidłowe zrealizowanie przez gminę zadania wskazanego w tym przepisie będzie niemożliwe, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie regulacja ustawy o pomocy społecznej ma w tym zakresie charakter całościowy i nie wymaga dookreślenia w drodze uchwały rady gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł: na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D. G. wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej, nie sprzeciwiła się temu oświadczeniu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, i gdy wynika to z treści tego przepisu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały została zastrzeżona wyłącznie do istotnych naruszeń prawa. W judykaturze i w piśmiennictwie ugruntowało się stanowisko, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez ich wadliwą interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2, s. 102).

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego, że uchwała nr [...] w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie zmniejszenia wydatków mieszkańców Gminy D. G. z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny na lata 2021 – 2023, istotnie narusza prawo. Podstawę prawną spornej uchwały stanowiły przepisy zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 110 pkt 10 u.p.s. oraz 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Dają one kompetencję do tworzenia przez radę gminy aktów polityki administracyjnej. Tego rodzaju akty określają ramy najbardziej optymalnego wykorzystania przez gminę posiadanych zasobów i instrumentów prawnych do realizowania celów i zadań wskazanych w u.p.s. Akty te są adresowane do podmiotów związanych prawnie i organizacyjnie z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych.

W postanowieniach art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. wskazano, że podejmowanie przez radę gminy zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w art. 110 ust. 10 u.p.s. stworzono możliwość opracowywania i kierowania przez radę gminy do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniających potrzeby z zakresu pomocy społecznej. Wskazane przepisy stanowią upoważnienie dla rady gminy do tworzenia programów, które mają charakter aktów intencjonalnych. Trafnie argumentuje skarżący organ nadzoru, że zarówno treść, jak i forma powyższej delegacji ustawodawczej wskazuje, że może ona stanowić podstawę przyjęcia i wdrożenia aktów o charakterze wewnętrznym. Mogą one stanowić zobowiązanie dla aparatu pomocniczego gminy, poprzez ich wdrożenie. Nie mogą natomiast regulować sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się poza układem organizacyjnym podlegającym organom gminy. Zatem programy pomocy społecznej mogą w swej treści zawierać jedynie ogólne wytyczne, co do sposobu działania w zakresie nimi określonym. Stanowią uchwały wiążące samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy. Uchwała rady gminy wprowadzająca lokalny program pomocy społecznej nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie zawiera ona norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jak wskazano wyżej, ma jedynie charakter programowy i zadaniowy, tj. dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem są podmioty ją realizujące.

Należy zgodzić się ze skarżącym Wojewodą, że z analizy postanowień kwestionowanego Programu wynika, iż uchwałodawca określił w nim warunki udzielenia zasiłku celowego, poprzez określenie zakresu podmiotowego adresatów Programu (pkt 1), wysokości przyznawanego zasiłku celowego (pkt 2), norm kreujących procedurę ubiegania się o jego wypłatę (pkt 3), a także ramy czasowe, w obrębie których zasiłek może zostać udzielony (pkt 3 in fine). Przepisy te rozstrzygają o kwestii praw i obowiązków podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy i tym samym w sposób nieuprawniony zawężają swobodę decyzyjną organów pomocy społecznej.

Nie zasługuje również na aprobatę pogląd wyrażony w kwestionowanym wyroku, zgodnie z którym przedmiotowe normy stanowią jedynie wytyczne, skierowane do organów pomocy społecznej. Nie można bowiem uznać, że normy mające "materialnie" charakter generalny i abstrakcyjny dają się sprowadzić do norm o charakterze wewnętrznym, wskazujących optymalne warunki wykorzystania przez gminę zasobów jej jednostek organizacyjnych. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że normy te stanowią podstawę wydania decyzji administracyjnych, a zatem posiadają cechę powszechności.

W pkt 2 załącznika do uchwały Rada przyjęła, że: "Osobom [...] przyznawana jest pomoc finansowa w formie zasiłku celowego w wysokości 50% miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny.". Sąd Wojewódzki stoi na stanowisku, że podjęcie kwestionowanej uchwały nie modyfikuje ustalonego w u.p.s. sposobu procedowania w przedmiocie udzielenia zasiłku celowego.

Zasiłek celowy jest jedną z form pomocy pieniężnej. W myśl art. 39 ust. 1 u.p.s. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy).

Zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie uznania administracyjnego, które obejmuje zarówno uznanie zgłoszonej potrzeby za odpowiadającą celowi świadczenia, jak i określenie jego wysokości. Nie oznacza to jednak, że uchwałodawca może uszczegóławiać ustawowe przesłanki udzielania zasiłku, i to w sposób bezwzględnie wiążący dla organu pomocy społecznej. Kwestię tę reguluje bowiem całościowo u.p.s. Organ pomocy społecznej za materialnoprawną podstawę swojego działania powinien przyjąć art. 39 ust. 1 u.p.s. i na podstawie tego przepisu ustalić, czy osoba wnioskująca o przyznanie zasiłku znajduje się w sytuacji bytowej uprawniającej do jego uzyskania. Natomiast wprowadzanie dodatkowych przesłanek materialnoprawnych w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania zasiłku należy uznać za wypaczenie woli ustawodawcy, który nie zdecydował się na uszczegółowienie tej kwestii w u.p.s., ani nie wprowadził osobnej delegacji do wydania przez organ gminy aktu prawa miejscowego.

Należy raz jeszcze wyraźnie zaznaczyć, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Świadczenie to ma co do zasady charakter jednorazowy i wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 106 i n. u.p.s. Przepisy te kreują kompleksowo procedurę przyznawania świadczeń, pozostawiając organowi kwestię oceny przesłanek materialnoprawnych. Przy tym wyraźnie widać, że ustawodawca relewantne znaczenie przyznaje wywiadowi środowiskowemu, który ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 u.p.s.). To wywiad środowiskowy powinien stanowić podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej i majątkowej osoby ubiegającej się o wypłatę zasiłku. Nie można zatem wprowadzać uchwałą norm, które będą bezwzględnie wiązać organ pomocy społecznej na etapie oceny zasadności przyznania zasiłku i jego wysokości.

Analiza wskazanych postanowień uchwały w przedmiocie ustalenia zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego udzielanego zasiłku celowego prowadzi do wniosku, że organ stanowiący w istocie zmodyfikował przesłanki materialnoprawne oraz formalne, które z woli ustawodawcy powinny pozostać niedookreślone. Czym innym jest bowiem określenie ogólnych wytycznych przyznawania przedmiotowego zasiłku, a czym innym wprowadzenie norm powszechnie obowiązujących odnoszących się do zakresu podmiotowego beneficjentów programu, przesłanek udzielenia zasiłku, a także trybu jego przyznawania. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że takie działanie organu stanowiącego gminy prowadzi do wypaczenia subsydialnego charakteru pomocy społecznej. Przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. stanowi, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 379/14, (LEX nr 2091123), zauważył, że: "rozwiązywanie przez osoby korzystające z pomocy społecznej problemów we własnym zakresie oznacza zarówno znalezienie pracy zarobkowej, jak też rezygnację z niektórych wydatków, dodatkowe oszczędności, pomoc rodziny czy sąsiadów. Dopiero rzeczywista niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa". Pomoc społeczna jest udzielana wtedy, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma, lub gdy nie potrafi z nich zrobić użytku. W pierwszym przypadku wsparcie następuje przez udzielenie świadczenia, w drugim - rola pomocy społecznej polega na wskazaniu podmiotowi sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień.". Tymczasem konstrukcja przyjętego przez Radę Miejską w D. G. programu pomocowego sprawia, że każda osoba, która złoży wniosek o przyznanie zasiłku celowego i spełni kryteria określone w uchwale (dot. m.in. wieku, dochodu, zbierania odpadów w sposób selektywny), powinna otrzymać to świadczenie. Przepis pkt 2 Programu zawiera normę nakazującą osobom spełniającym ww. kryteria przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że regulacje Programu stanowią jedynie wytyczne dla MOPS. Kierownik MOPS, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta jako organ I instancji w zakresie pomocy społecznej, jest związany przepisami uchwały Rady Miejskiej. Akt kierownictwa wewnętrznego skierowany jest przecież właśnie do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organizacyjnej gminy. Nieprzyznanie świadczenia byłoby, więc równoznaczne z niewykonaniem uchwały.

Nie znajduje ponadto uzasadnienia pogląd Sądu Wojewódzkiego, że brak określenia w uchwale, podejmowanej na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s., przesłanek udzielenia zasiłku innych niż kryterium dochodowe doprowadzi do tego, że prawidłowe zrealizowanie przez Gminę zadania wskazanego w tym przepisie nie będzie możliwe. Skoro Gmina zdecydowała się na uchwalenie programu osłonowego, to powinna mieć na uwadze, że instytucja ta jest uregulowana w u.p.s. w sposób zrębowy, przy czym jest to celowy zabieg ustawodawcy, który kwestię oceny zasadności przyznania zasiłku pozostawia uznaniu organu pomocy społecznej, a samą procedurę jego przyznania kształtuje w art. 106 i n. tej ustawy. Działanie przeciwne wypacza wolę ustawodawcy, gdyż przyznaje organowi stanowiącemu zbyt daleko idącą dowolność w przedmiocie kształtowania przesłanek udzielenia zasiłku.

Trzeba też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w pkt 1 lit. c Programu Rada Miejska odwołała się do ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a nie do kryterium dochodowego, ustalonego w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy, uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie podwyższenia kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej zamieszkującej w D. G. uprawniającego do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny. Byt prawny obu uchwał Rady Miejskiej jest niezależny. W uchwale w sprawie Programu osłonowego nie zawarto żadnego odwołania do uchwały Nr [...]. Fakt, że z obu uchwał wynika, że do zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie wydatków z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gromadzonymi w sposób selektywny, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia spełnienie kryterium dochodowego w wysokości 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przewidzianego w ustawie. Jednakże trudno zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w Programie mamy do czynienia jedynie z nieprecyzyjnym sformułowaniem, skoro pkt 1 lit. c odwołuje się wprost do kryterium ustawowego. Zmiana albo uchylenie uchwały Nr [...] dla kryteriów przyznawania zasiłku celowego przewidzianego Programem pozostawała będzie bez znaczenia.

Powyższe sprawia, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. W oparciu o delegację do wydania aktu o charakterze wewnętrznym ustanowiła ona bowiem akt prawa miejscowego. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że "przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, ponieważ nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnianemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Strategia i programy powinny być wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami kierownictwa wewnętrznego, czyli uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednakże nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych i nie rodzą po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej żadnych uprawnień względem gminy" (S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008 s. 193).

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.