Wyrok z dnia 2024-01-31 sygn. I OSK 785/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 826/21 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz D.I. kwotę 400 (czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., II SA/Łd 826/21 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z [...] czerwca 2021 r., nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz A. decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] orzekł:

1) że wypłacone D. I. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji:

a) z 3 grudnia 2014 r. za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. w kwocie 300,00 zł,

b) z 15 października 2015 r. za okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. w kwocie 3.600,00 zł,

c) z 27 września 2016 r. za okres od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 3.600,00 zł

- są świadczeniami nienależnie pobranymi,

2) zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 7.500,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. I. wniosła odwołanie i wskazała, że w chwili wypłaty świadczenia nie miała świadomości, iż świadczenia te jej nie przysługują. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając odwołanie uznało, iż zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie wyłącznie przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U.2021.877 ze zm.), dalej jako "u.p.o.u.a.", jako przepis szczególny, ponieważ sąd prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] lutego 2021 r. orzekł o wygaśnięciu od 1 września 2015 r. obowiązku alimentacyjnego G. C. wobec skarżącej, której wypłacono świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. W rezultacie powyższego skarżąca jest zobowiązana do zwrotu świadczenia bez odsetek na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.o.u.a. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował ten przepis ale błędnie zastosował art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 1a u.p.o.u.a. Wobec samodzielnego uregulowania w przepisie art. 29 ust. 3 u.p.o.u.a zasad zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 23 ust. 1 tej ustawy w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania, ponieważ są to dwie odrębne instytucje. Dopiero gdy ostateczną stanie się decyzja o zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego strona może wystąpić z wnioskiem o umorzenie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu podniosło, że ustawodawca w art. 29 ust. 3 u.p.o.u.a. dla określenia obowiązku zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie posługuje się pojęciem "nienależnie pobranych świadczeń" oraz "świadczenia nienależnego". Ponadto Kolegium powołało się na treść art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, z którego wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Kolegium załączone do odwołania dokumenty nie mają wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania. W przekonaniu skarżącej organ niewłaściwie przyjął, że regulacja art. 29 ust. 3 u.p.o.u.a. stanowi samodzielną regulację zwrotu świadczeń na skutek wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego orzeczeniem sądowym. Przywołany przepis nakazuje odpowiednie stosowanie art. 23 u.p.o.u.a. W tym zakresie za pozbawione podstaw prawnych należy uznać – zdaniem skarżącej – wykluczenie konieczności rozważenia przez organ, czy świadczenia z funduszu zostały nienależnie pobrane, czy też tylko są świadczeniami nienależnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r. wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 u.p.o.u.a., w którym ustawodawca zamieścił regulację mającą zastosowanie w szczególnych sytuacjach, a mianowicie zmiany wysokości alimentów albo zwolnienia dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zasady zwrotu albo wyrównania tych świadczeń prawodawca przedstawił w grupie przepisów zawartych w art. 29 u.p.o.u.a. – odrębnej od reguł dotyczących nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wskazanych w art. 23 tej ustawy. Sąd I instancji wskazał, że takie odrębne podejście do stanów faktycznych, do których odwołuje się art. 29 u.p.o.u.a. skłaniać winno do refleksji, czy zasadne jest określanie świadczeń, o których mowa w art. 29 u.p.o.u.a (podlegających zwrotowi albo wyrównaniu), nienależnie pobranymi świadczeniami alimentacyjnymi. Sąd podkreślił, że należałoby odpowiedzieć na pytanie, dlaczego formułując zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w art. 23 ust. 1 i ust. 1a u.p.o.u.a., prawodawca nie poprzestał na dodaniu, że przepisy te obowiązują "z zastrzeżeniem przepisu art. 29 ust. 2 i 3 ustawy". Przy tym w art. 29 ust. 1 i 3 u.p.o.u.a. prawodawca zawarł zasadę, że "przepis art. 23 stosuje się odpowiednio". Uwzględniając tę zasadę Sąd I instancji stwierdził, że wobec samodzielnego uregulowania w art. 29 ust. 2 i ust. 3 u.p.o.u.a. zasad zwrotu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy nie mogą mieć zastosowania. Nie będzie miał również zastosowania art. 23 ust. 7 u.p.o.u.a., wobec zwolnienia z obowiązku uiszczania odsetek tych osób, które znalazły się w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Pozostałe przepisy art. 23 u.p.o.u.a. dotyczące przedawnienia, potrąceń, egzekucji, umorzenia, odroczenia albo rozłożenia płatności na raty, czy też wygaśnięcia należności mogą mieć odpowiednie zastosowanie. Sąd I instancji podkreślił, że w przepisach art. 29 ust. 2 i 3 u.p.o.u.a. dla określenia świadczeń podlegających zwrotowi nie posłużono się pojęciem "nienależnie pobranych świadczeń", tak jak w art. 23 tej ustawy. Dodatkowo zwrócił uwagę również na to, że wyrównanie świadczeń w przypadkach wyszczególnionych w kolejnych ust. 1-4 art. 29 nie następuje od "zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części", a więc od wystąpienia przesłanek definiujących nienależnie pobrane świadczenia w art. 2 pkt 7 ww. ustawy, ale od zdarzeń określonych w przepisach art. 29. Rozwijając tą ostatnią kwestię zwrócono uwagę, że w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona, w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, obowiązana jest do ich zwrotu bez odsetek. W takiej sytuacji przepis art. 23 u.p.o.u.a. regulujący instytucję nienależnie pobranych świadczeń stosuje się odpowiednio (art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.o.u.a.). Z powyższej regulacji wynika, iż uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w warunkach opisanych w art. 29 ust. 2 i 3 u.p.o.u.a. nie stanowi nienależnego pobrania świadczeń, lecz jest to odrębna sytuacja prawna, różna od tych opisanych w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. Normy dotyczące nienależnie pobranych świadczeń wynikające z art. 23 u.p.o.u.a. mają jedynie do niej odpowiednie zastosowanie. Mając na uwadze charakter przesłanek, które na gruncie art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. charakteryzują instytucję nienależnie pobranego świadczenia wskazano, iż sytuacja zachodząca w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazuje podobieństwa do tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. Sąd I instancji uznał, iż przesłanka subiektywna wyrażająca się świadomością świadczeniobiorcy, winna być prawnie relewantna dla możliwości ustalenia zakresu zastosowania instytucji nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.o.u.a. Powołał się w tym zakresie na generalną zasadę różnicującą pojęcia "nienależne świadczenie" i "świadczenie nienależnie pobrane", wskazując, że o ile świadczenie nienależne jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, a zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby, o tyle świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu jej świadomości lub woli albo też określone zawinione zachowanie. Nie można zatem uznać świadczeń za nienależnie pobrane, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Tym samym dla prawidłowego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a., prowadzącego do uznania, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez skarżącą w okresie od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. były świadczeniami nienależnie pobranymi, Sąd I instancji zauważył, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem przyznawanym w miejsce niewypełnionego przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku wynikającego z ustawy, a skonkretyzowanego w orzeczeniu sądowym, w sytuacji bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.u.a.). Istnienie w obrocie prawnym takiego prawomocnego orzeczenia sądowego, mającego status tytułu wykonawczego, co umożliwia prowadzenie egzekucji sądowej, przesądza o możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu jeszcze innych warunków wymaganych przepisami u.p.o.u.a. Sąd I instancji podkreślił, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 k.p.c.). Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego ukształtowanego orzeczeniem sądowym może nastąpić przez formalne uchylenie owego orzeczenia lub merytoryczne rozstrzygnięcie, odmiennie kształtujące obowiązek alimentacyjny niż wynikło to z wcześniejszego orzeczenia sądowego konkretyzującego ów obowiązek. W każdym z tych wypadków dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia dochodzi do uchylenia lub ograniczenia obowiązku alimentacyjnego. Dzień zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.o.u.a. należy zatem utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. Do tego momentu nie istnieje w obrocie prawnym odrębny tytuł egzekucyjny, na podstawie którego mogłaby być prowadzona egzekucja, a jej bezskuteczność skutkować możliwością wypłacenia wierzycielowi alimentacyjnemu świadczenia z funduszu. Wyrokiem tym organ, podobnie jak i strony stosunku alimentacyjnego, pozostaje związany tak długo jak wyrok ten pozostaje w obrocie prawnym (art. 365 § 1 k.p.c.). Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego następuje wprawdzie już na skutek zmiany przesłanek materialnych, jednak skuteczność prawną zyskuje dopiero przez uchylenie prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty (a w przedmiotowej sprawie konkretnie ustalenie, że obowiązek alimentacyjny wygasł), który aż do tej chwili zachowuje moc obowiązującą i na skutek tego tamuje uznanie materialnych skutków zmiany. Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zgodzić się z tezą, że w okresie, za który wstecznie stwierdzono wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego, wierzyciel alimentacyjny winien mieć świadomość, że wypłacane mu świadczenie jest nienależne. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. użylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1) przepisu art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 u.p.o.u.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie ograniczenie obowiązku alimentacyjnego lub o ustalenie jego wygaśnięcia – w sytuacji gdy "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" można co do zasady utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o obniżenie wysokości alimentów, a nie orzeczenia o uchyleniu obowiązku alimentacyjnego bądź jego wygaśnięciu;

2) przepisu art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wbrew zaufaniu obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, podważającym stan prawny ukształtowany ostateczną decyzją przyznającą świadczenie i prawomocnym wyrokiem ustalającym prawo do alimentów, w okresie pozostawania tych rozstrzygnięć w obrocie prawnym, byłoby nakazanie zwrotu świadczenia mimo, iż osoba uprawniona do alimentów otrzymała świadczenie w przekonaniu, że działa zgodnie z obowiązującym prawem, nie mając przy tym świadomości, że jej uprawnienie do alimentów wygasło., kiedy zwrot ten miałby nastąpić już z własnych środków strony skarżącej często bardzo szczupłych – w sytuacji gdy w tej sprawie, zgodne z zasadą zaufaniu obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w przypadku wydania z udziałem strony skarżącej prawomocnego wyroku stwierdzającego wygaśniecie z mocą wsteczną obowiązku alimentacyjnego wynikającego z ugody, było nakazanie zwrotu świadczenia, nawet jeśli osoba uprawniona do alimentów otrzymała świadczenie w przekonaniu, że działa zgodnie zobowiązującym prawem i przy jego pobieraniu nie miała świadomości, że jej uprawnienie do alimentów wygasło, a przy tym nie zostało wykazane przez Sąd, że zwrot ten miałby nastąpić z własnych, bardzo szczupłych środków strony skarżącej;

II. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 3 i art. 29 ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. i w związku z art. 365 § 1 k.p.c. polegające na uchyleniu w całości decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 7.500,00 zł bez odsetek – z powodu przyjęcia, że organy administracji dokonały wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust.2 i art. 23 ust.1 u.p.o.u.a. i z powodu przyjęcia, że prawomocny od dnia 27 marca 2021 r. wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lutego 2021 r., [...] ustalający, że obowiązek alimentacyjny G. C. wobec D. I. wynikający z ugody wygasł z dniem 1 września 2015 r. i wywarł skutek jedynie na przyszłość od daty jego uprawomocnienia – w sytuacji gdy organy administracji nie dokonały ani wadliwej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 2 i art. 23 ust.1 u.p.o.u.a., a biorąc pod uwagę, że od dnia uprawomocnienia tj. od dnia 27 marca 2021 r. wywarł on skutek wstecz i skarżąca nienależnie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. i zobowiązania była do ich zwrotu, przez co brak było podstaw do uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. I. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zajęte stanowisko zostało szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są jedynie następstwem zarzucanych w kasacji błędów wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wynik tej oceny oddziaływać będzie na zasadność zarzutów naruszenia przepisów procesowych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada zauważyć, iż w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona, w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, obowiązana jest do ich zwrotu bez odsetek (art. 29 ust. 3 u.p.o.u.a.). W takiej sytuacji przepis art. 23 u.p.o.u.a., regulujący instytucję nienależnie pobranych świadczeń, stosuje się odpowiednio (art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.o.u.a.). Z powyższej regulacji wynika, iż uzyskanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego w warunkach opisanych w art. 29 ust. 2 i 3 u.p.o.u.a. nie stanowi nienależnego pobrania świadczeń, lecz jest to odrębna sytuacja prawna, różna od tych opisanych w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. Normy tyczące nienależnie pobranych świadczeń wynikające z art. 23 u.p.o. mają jedynie do niej odpowiednie zastosowanie. Nie ulega wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższa specyfika odpowiedniego stosowania prawa nakazywała zatem zbadanie zakres zastosowania art. 23 u.p.o.u.a. do sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 tejże ustawy. W tej kwestii należy dostrzec, iż przepis art. 23 u.p.o.u.a. statuuje przede wszystkim generalną zasadę, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu (art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a.). Opis charakteru tej instytucji nie jest możliwy bez odwołania się do art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a., wskazującego w jakich sytuacjach ma miejsce nienależne pobranie świadczeń. Analiza tej regulacji pozwala wyprowadzić wniosek, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), f), g) u.p.o.u.a. przesłanka subiektywna, w postaci świadomości świadczeniobiorcy, jest relewantna dla możliwości uznania przyznanych lub wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane. Natomiast przepis art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a. wskazuje, że istotny pozostaje wyłącznie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 16 września 2020 r., I OSK 2373/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek odpowiednie stosowanie art. 23 u.p.o.u.a. nie oznacza konieczności badania okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia wypełnienia dyspozycji art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a., to trafny jest zabieg odniesienia tegoż przepisu do art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a., statuującego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, pomimo że istniała podstawa prawna do otrzymywania przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego w czasie ich przyznania i wypłaty, a nadto, mimo nie prowadzenia wobec decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych, o których mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a.

Mając na uwadze charakter przesłanek, które na gruncie art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. charakteryzują instytucję nienależnie pobranego świadczenia, a jednocześnie konstatując, iż sytuacja zachodząca w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazuje podobieństwa do tej postaci nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 2 pkt 7 lit. c) u.p.o.u.a., wypada uznać, iż przesłanka subiektywna wyrażająca się świadomością świadczeniobiorcy, winna być prawnie relewantna dla możliwości ustalenia zakresu zastosowania instytucji nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.o.u.a. Powyższe pozwala odwołać się do generalnej zasady różnicującej pojęcia "nienależne świadczenie" i "świadczenie nienależnie pobrane". O ile świadczenie nienależne jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, a zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby, o tyle świadczenie nienależnie pobrane, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu jej świadomości lub woli albo też określone zawinione zachowanie. Nie można zatem uznać świadczeń za nienależnie pobrane, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Tym samym dla prawidłowego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., I OSK 1065/18; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., I OSK 1901/19; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2081/13, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do zarzutu kasacji tyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. należy zauważyć, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem przyznawanym w miejsce niewypełnionego przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku wynikającego z ustawy, a skonkretyzowanego w orzeczeniu sądowym, w sytuacji bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.o.u.a.). Istnienie w obrocie prawnym takiego prawomocnego orzeczenia sądowego, mającego status tytułu wykonawczego, co umożliwia prowadzenie egzekucji sądowej, przesądza o możliwości przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu jeszcze innych warunków wymaganych przepisami u.p.o.u.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 k.p.c.). Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego ukształtowanego orzeczeniem sądowym może nastąpić przez formalne uchylenie owego orzeczenia lub merytoryczne rozstrzygnięcie, odmiennie kształtujące obowiązek alimentacyjny niż wynikło to z wcześniejszego orzeczenia sądowego konkretyzującego ów obowiązek. W każdym z tych wypadków dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia dochodzi do uchylenia lub ograniczenia obowiązku alimentacyjnego. Dzień zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.o., należy zatem utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. Do tego momentu nie istnieje w obrocie prawnym odrębny tytuł egzekucyjny, na podstawie którego mogłaby być prowadzona egzekucja, a jej bezskuteczność skutkować możliwością wypłacenia wierzycielowi alimentacyjnemu świadczenia z funduszu. Wyrokiem tym organ, podobnie jak i strony stosunku alimentacyjnego, pozostaje związany tak długo jak wyrok ten pozostaje w obrocie prawnym (art. 365 § 1 k.p.c.). Nie można zatem zasadnie twierdzić, że z procesowego punktu widzenia, który niewątpliwie eksponuje charakter gwarancyjny uprawnień wierzyciela alimentacyjnego, wyrok uchylający z datą wsteczną obowiązek alimentacyjny, niweczy z mocą wsteczną wyrok pierwotnie kształtujący obowiązek alimentacyjny (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1012/18; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., I OSK 4327/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż powyższe uwagi nie mogą zostać pominięte przy określeniu momentu, w którym wierzyciel alimentacyjny uzyskał świadomość, że alimenty mu się nie należą. Nie można w szczególności zgodzić się z tezą, że w okresie, za który wstecznie stwierdzono wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego, wierzyciel alimentacyjny winien mieć świadomość, że wypłacane mu świadczenie jest nienależne. Skutkiem wytoczenia przez dłużnika alimentacyjnego powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego nie jest powstanie po stronie wierzyciela świadomości, że świadczenia pobierane z funduszu po dniu wytoczenia powództwa są świadczeniami nienależnie pobranymi. Doręczenie odpisu pozwu i dalszych pism procesowych w sprawie żądania uchylenia obowiązku alimentacyjnego nie może prowadzić do takiego skutku, skoro w tym czasie w niniejszej sprawie obowiązek alimentacyjny wynikał z ugody sądowej zrównanej w skuteczności prawnej z pozostającym w obrocie prawnym prawomocnym wyrokiem sądu. Ugodzie sądowej, podobnie jak wyrokowi można nadać klauzulę wykonalności i na jej podstawie zainicjować postępowanie egzekucyjne, jeśli jedna ze stron nie wywiąże się ze swoich zobowiązań. Zasadnie Sąd I instancji wskazuje, że z punktu widzenia źródeł wiedzy o istnieniu obowiązku alimentacyjnego konieczne jest wyższe wartościowanie faktu istnienia tytułu wykonawczego wystawionego na podstawie ugody sądowej zaopatrzonej w klauzulę wykonalności niż z faktu wytoczenia powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego. Przypisywanie wyższego znaczenia faktowi doręczenia wierzycielce alimentacyjnej odpisu pozwu o wygaszenie obowiązku alimentacyjnego prowadziłoby do zdeprecjonowania pozostającego w obrocie prawnym tytułu egzekucyjnego – ugody sądowej (art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Zasadnie w tym kontekście Sąd I instancji dostrzegł, iż regulacją, która wyraźnie odwołuje się do obowiązku wierzyciela alimentacyjnego, w kontekście uzyskania wiedzy o określonych wydarzeniach, od których zależy prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jest art. 19 ust. 1 u.p.o.u.a. Przepis ten nakłada na osobę uprawnioną do świadczeń obowiązek zgłoszenia organowi nowych okoliczności mających wpływ na prawo do tych świadczeń. Możliwość wypełnienia powyższego obowiązku pozostaje pochodną stanu wiedzy osoby uprawnionej o zaistnieniu nowych okoliczności. Taka okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń, jest niewątpliwie uprawomocnienie się orzeczenia uchylającego obowiązek alimentacyjny. Nie jest nią natomiast powzięcie przez wierzyciela alimentacyjnego wiadomości o wytoczeniu powództwa o uchylenie obowiązku alimentacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2081/13, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., I OSK 4327/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Interpretując przepis art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 oraz art. 23 u.p.o.u.a. trafnie Sąd I instancji dostrzegł, że adresatami świadczenia z funduszu alimentacyjnego są osoby będące w trudnej sytuacji materialnej, na co wskazuje konieczność uwzględnienia kryterium dochodowego przy przyznawaniu tegoż świadczenia (art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a.), zaś samo świadczenie służy zapewnieniu bieżącego utrzymania. W sytuacji gdy osoby te legitymują się zarówno ostateczną decyzją uprawniającą do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego jak i tytułem egzekucyjnym zrównanym w skuteczności z prawomocnym wyrokiem sądu zasądzającym alimenty, za w pełni słuszne uznać należy ich przekonanie o legalnym pobieraniu świadczenia i nieskrępowanej przez prawo możliwości jego wykorzystania. Zaprzeczeniem zasady lojalności państwa względem obywateli, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, byłoby takie rozumienie art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a., które – wbrew zaufaniu obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa – podważałoby stan prawny ukształtowany ostateczną decyzją przyznającą świadczenie w następstwie bezskuteczności egzekucji alimentów prowadzonej na podstawie sądowego tytułu egzekucyjnego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, w okresie pozostawania tych rozstrzygnięć w obrocie prawnym, prowadząc do nakazania zwrotu świadczenia, pomimo iż osoba uprawniona do alimentów otrzymała świadczenie w przekonaniu, że działa zgodnie z obowiązującym prawem, potwierdzonym orzeczeniami organów Państwa, nie mając przy tym świadomości, że jej uprawnienie do alimentów wygasło (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., I OSK 4327/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zasadnie zatem Sąd I instancji zakwestionował rozumienie art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. zaprezentowane w toku postępowania administracyjnego. Podważa ono bowiem gwarancje bezpieczeństwa prawnego osób uprawnionych do alimentacji, przerzucając na te osoby ryzyko konsekwencji orzeczenia o ustaniu obowiązku alimentacyjnego z datą wsteczną. Sytuacja taka w istocie prowadzi do konieczności zwrotu tych środków publicznych, które zostały wypłacone z uwagi na niewywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego dłużników alimentacyjnych, a które najczęściej stanowią źródło koniecznego utrzymania osób uprawnionych do alimentacji. Obiektywny charakter obowiązku zwrotu pobranych świadczeń alimentacyjnych w sytuacji opisanej w art. 29 ust. 3 u.p.o.u.a. osoby takie stawiałby w pozycji gorszej niż pozostałych uprawnionych do alimentów, wobec których – co do zasady – przesłanka subiektywna wyznacza obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W szczególności, w sytuacji wyrażenia przekonywujących argumentów wskazujących na istnienie uprawnienia do pobierania alimentów, potwierdzonego w treści aktów stosowania prawa wydanych przez organy Państwa, zaprezentowane przez organy administracji rozumienie art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. podważa zaufanie do działań organów demokratycznego Państwa, prowadząc do odebrania stronie świadczenia, pomimo że strona w czasie otrzymywania tych świadczeń miała do tego prawo, a nadto pozostawała w przekonaniu, że działa w zgodzie z prawem, na podstawie aktów organów Państwa.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu błędnej wykładni art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. Z kolei brak wykazania w toku dotychczasowego postępowania, że skarżąca pobierając świadczenie alimentacyjne w okresie od 1 września 2015 r. do 30 września 2017 r. miała świadomość braku podstaw do świadczeń alimentacyjnych, a zatem działała intencjonalnie pobierając owe świadczenia, oznacza dokonanie przez Sąd I instancji poprawnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do treści powyższej normy prawnej. Zarzuty kasacyjne sformułowane w powyższym zakresie uznać zatem należy za niezasadne. Nietrafny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który w ogóle nie doczekał się umotywowania.

Powyższe uwagi oddziaływają na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ w zarzucie podniesionym w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przywołano jako naruszone przepisy we wzajemnym powiązaniu, nie wskazując przy tym na naruszenie konkretnej normy prawnej, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, taki zaś byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej tak skonstruowanym zarzutem, konieczne stało się zbadanie zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów przywołanych w ramach tej podstawy kasacyjnej (vide: uchwała w pełnym składzie NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak i w doktrynie prawa, ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Z tego co zostało powyżej powiedziane wynika wyraźnie, iż wadliwość wykładni art. 29 ust. 3 w związku z ust. 2 i art. 23 ust. 1 u.p.o.u.a. oraz niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów pozostaje mankamentem rozstrzygnięć organów obu instancji. Ugruntowane jest natomiast stanowisko, że wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną nie narusza prawa jeżeli tylko decyzja ta również jest obarczona wadami przewidzianymi w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r., II FSK 603/06; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., II OSK 1656/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro Sąd I instancji uznał, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zawierają te same wady uzasadniające ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to nie sposób doszukać się wadliwości zastosowania art. 135 p.p.s.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. skoro z jego treści wynika, że to prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz także inne podmioty, zaś wykładnia prawa zaprezentowana w zaskarżonym wyroku właśnie z cechą prawomocności wyroku uchylającego obowiązek alimentacyjny z datą wsteczną wiąże skutki w zakresie wiedzy osoby uprawnionej do alimentów o uchyleniu obowiązku alimentacyjnego. Tym samym nie doszło do naruszenia tegoż przepisu wskutek wydania zaskarżonego wyroku. Wyrok ten nie podważył bowiem orzeczonego wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego z datą wsteczną, a jedynie rozstrzygnął o skutkach tegoż wyroku dla stanu świadomości skarżącej na gruncie regulacji prawnej odnoszącej się do nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.