Szkoły wyższe - zakład publiczny

W literaturze polskiej i orzecznictwie dominuje przekonanie, że uczelnie państwowe są tzw. zakładami publicznymi (administracyjnymi), tj. podmiotami niebędącymi organami państwa ani samorządu terytorialnego, jednak powołanymi do realizacji zadań publicznych i uprawnionymi do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Wprawdzie, zdaniem E. Ochendowskiego, wiele przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. pozwalało podjąć na nowo refleksję nad charakterem prawnym podmiotu, jakim jest uniwersytet, a w szczególności - wzorem doktryny niemieckiej, gdzie tradycyjne pojęcie zakładu administracyjnego doznaje współcześnie uzupełnienia ideami partycypacji - zastanowić się, czy państwowe uczelnie wyższe nie wypełniają przesłanek, jakie teoria prawa administracyjnego przewiduje co do korporacji prawa publicznego (jak wyżej, s. 461). Przyjmując pogląd tradycyjny, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zakład jest jedną z form decentralizacji administracji publicznej; nie podlega hierarchicznemu podporządkowaniu władzy, sprawuje swe funkcje samodzielnie i dysponuje tzw. władztwem zakładowym wobec grupy społecznej, jaką stanowią jego użytkownicy (destynatariusze). Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 13 października 2003 r. (sygn. akt OPS 5/03, ONSA 1/2004, poz. 9), władztwo to, przysługujące także uczelni państwowej, polega na upoważnieniu organów zakładu do wydawania, w ramach ustaw, abstrakcyjnych i konkretnych aktów prawnych, w tym w szczególności do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (którzy jednak posiadają pewien wpływ na funkcjonowanie zakładu) oraz z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze (np. korzystający z biblioteki uniwersyteckiej niestudenci). Uznanie uczelni państwowych za zakłady publiczne pociąga za sobą doniosłe konsekwencje w zakresie kształtowania stosunków uczelnia - student.

Akty władztwa zakładowego o charakterze abstrakcyjnym to, przykładowo, regulamin studiów, zarządzenie rektora uczelni. Użytkownicy zakładu, a zatem w przypadku uczelni - studenci, mają obowiązek podporządkowania się tym aktom już z tego powodu, że są użytkownikami; nie jest tu konieczne wydawanie aktów konkretnych stwierdzających obowiązek zastosowania się do regulaminu czy zarządzenia. Warto podkreślić, że warunkiem immatrykulacji studenta jest złożenie przez niego ślubowania, w którym kandydat na studenta między innymi zobowiązuje się "przestrzegać przepisów obowiązujących w Uczelni". W powoływanej wyżej uchwale NSA wyjaśnił, że "Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie". Jak dalej stwierdza NSA, "Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że również kontrola tych aktów nie może przebiegać na drodze postępowania cywilnego". Tę niewątpliwie słuszną tezę trzeba, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzupełnić od razu spostrzeżeniem, że użytkownik zakładu, akceptując jego wewnętrzne akty normatywne, ma ograniczone możliwości wszczęcia kontroli administracyjnoprawnej, przynajmniej w sposób bezpośredni. Wynika to z przepisów określających zakres sądowej kontroli administracyjnej, dawniej z art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 386 ze zm.), a obecnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który w sposób pozytywny określa właściwość sądów administracyjnych. Wśród aktów, na które przysługuje skarga, ustawa wylicza przede wszystkim decyzje administracyjne, postanowienia, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego. Akty władztwa zakładowego mogłyby być kontrolowane ewentualnie w ramach "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przyznać jednak trzeba, że sądownictwo administracyjne z tej możliwości korzysta niezbyt chętnie. Pewnym uzasadnieniem tej praktyki może być treść art. 5 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym ustawodawca wyraźnie stwierdził, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Przepis ten zdaje się wskazywać na wyłączenie sądowej kontroli w odniesieniu do obowiązku podporządkowania się aktom wewnątrzzakładowym.

Doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowały zasadę ogólną, w myśl której indywidualnej decyzji wymagają akty władztwa rozstrzygające o powstaniu, przekształceniu, trwaniu i wygaśnięciu samego stosunku zakładowego (tzw. akty zakładowe zewnętrzne). W odniesieniu do zakładów, jakimi są uczelnie państwowe, oznacza to, że indywidualnej decyzji władz uczelni wymagają takie akty władztwa zakładowego jak rozstrzygnięcie stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra (postanowienie NSA z 12 czerwca 1992 r., sygn. akt SAB/Po 41/91, OSP nr 4/1994, poz. 69, z aprobującą glosą J. Homplewicza), decyzja wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nadaniu tytułu zawodowego magistra (wyrok NSA z 10 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 625/99, z glosą P. Kucharskiego, PiP z 2/2002, s. 115), decyzja odmawiająca przyjęcia na studia wyższe (wyrok NSA z 29 czerwca 1982 r., sygn. akt. II SA 532/82, z aprobującą glosą J. Homplewicza, OSP nr 1/1983, poz. 20), decyzja o skreśleniu z listy studentów (wyrok NSA z 19 grudnia 1985 r., sygn. akt SA/Gd 577/85, "Gazeta Prawnicza" nr 15/1986). W ostatnim okresie NSA uznał, że decyzji wymaga też odmowa zwolnienia lub zwolnienie od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych (postanowienie NSA z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt. II SA/Wr 499/99, OSP z. 12/2000, poz. 182). Natomiast, nie wymagają wydania indywidualnej decyzji jednostronne działania prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, które nie wpływają na sam byt tego stosunku (tzw. akty wewnętrzne). Odnosząc tę zasadę do uczelni, wypada wskazać, że nie wydaje się indywidualnej decyzji w sprawie odmowy zgody na podjęcie studiów na dodatkowym kierunku czy odmowy udzielenia urlopu dziekańskiego, nie stanowi decyzji ocena dokonana przez egzaminatora. Indywidualnej decyzji nie wymaga też stwierdzenie, że na studencie ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za zajęcia dydaktyczne. Sam fakt ubiegania się o przyjęcie na studia płatne oznacza akceptację tego obowiązku.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że dotychczasowe ustalenia pozwalają wskazać w sposób dość jasny uprawnienia kontrolne sądu administracyjnego w sprawach opłat za studia. Po pierwsze, nie ma bezpośredniej sądowej kontroli wewnątrzuczelnianego aktu abstrakcyjnego, jakim jest zarządzenie rektora ustalające zasady i wysokość opłat za studia. Student, który ubiegał się o przyjęcie na uczelnię, w której obowiązują znane mu opłaty, nie może więc kwestionować przed sądem zarządzenia rektora w sprawie opłat. Po drugie, niewątpliwie drogę do sądu administracyjnego otwiera fakt wydania indywidualnej decyzji. Jedną z decyzji podlegających kontroli sądowej jest skreślenie z listy studentów spowodowane nieuiszczeniem opłaty. Analizując taką decyzję, sąd administracyjny bada także zgodność z prawem aktu wewnątrzzakładowego, na podstawie którego została ona podjęta.

Wyrok TK z dnia 5 października 2005 r., SK 39/05, OTK-A 2005/9/99, Dz.U.2005/205/1704

Standard: 2103 (pełna treść orzeczenia)