Postanowienie z dnia 2000-01-12 sygn. II SA/Wr 499/99

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Tezy

Odmowa lub zwolnienie od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Na decyzję w sprawie odmowy zwolnienia od opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do art. 17 pkt 3 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do rektora uniwersytetu jest Minister Edukacji Narodowej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jacka B. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia 26 lutego 1999 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od opłaty za semestr letni roku akademickiego 1998/99 - postanowił odrzucić skargę.

Uzasadnienie

Skarżący Jacek B. pismem z 19.02.1999 r. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego o zwolnienie w całości od opłaty za studia zaoczne w kwocie 1.150 zł za semestr III w roku akademickim 1998/99. Wyjaśnił, że nie jest w stanie uiścić powyższej kwoty, ponieważ przekracza ona jego możliwości finansowe. Dochody miesięczne skarżącego to wynagrodzenie za pracę w kwocie około 1000 zł, z czego kwotę 300 zł wydatkuje na opłacenie lokalu mieszkalnego, kwotę 100 zł na opłacenie obiadów, kwotę 50 zł zaś na pozostałe koszty wyżywienia, środki transportu, odzież oraz pomoce naukowe i podręczniki do nauki. Zdaniem skarżącego, nie ma on możliwości uiszczenia kwoty 1150 zł bez uszczerbku koniecznego dla własnego utrzymania, stąd prośba o zwolnienie od tej opłaty w całości.

Decyzją z 26.02.1999 r. Prorektor ds. Nauczania Uniwersytetu Wrocławskiego, powołując się na par. 7 ust. 1 zarządzenia nr 31/98 Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego, nie udzielił Jackowi B. zniżki w opłacie za semestr letni roku akademickiego 1998/99, stwierdzając, że podanie zostało złożone po terminie.

W dniu 10.03.1999 r. skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i rozważenie zmiany podjętej decyzji oraz o uzupełnienie co do prawa odwołania, wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub innych trybów zmiany niekorzystnego rozstrzygnięcia.

Pismem z 12.03.1999 r. Prorektor ds. Nauczania Uniwersytetu Wrocławskiego poinformował Jacka B., że podtrzymuje decyzję z 26.02.1999 r. dotyczącą nieudzielenia zniżki w opłacie za semestr letni roku akademickiego 1998/1999. Podkreślono, że podanie w przedmiotowej sprawie wpłynęło do Uniwersytetu 24.02.1999 r., gdy natomiast par. 7 ust. 4 zarządzenia nr 31/98 Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego jednoznacznie określa termin składania wniosków o obniżenie opłat, tj. do 10 lutego roku, w którym następuje wpis na ten semestr.

Ponadto stwierdzono, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest ostateczna i nie podlega zaskarżeniu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jacek B. wniósł w szczególności o:

1/ stwierdzenie nieważności decyzji z 26.02.1999 r. oraz z 12.03.1999 r. odmawiających zwolnienia skarżącego z obowiązku opłaty za studia zaoczne, ewentualnie ich uchylenie,

2/ uchylenie par. 4 ust. 3 zarządzenia nr 31/98 Rektora Uniwersytetu W. z 26.05.1998 r. w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne wraz z załącznikiem nr 3.

Decyzjom skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, naruszenie par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Wrocławskiego wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Podkreślono, że zaskarżona decyzja dotyczy nieudzielenia skarżącemu zniżki w opłacie za semestr letni roku akademickiego 1998/1999, w związku z tym nie mieści się w dyspozycji art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./, który to przepis jednoznacznie określa, na które decyzje ostateczne podjęte przez organy uczelni przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pismem z 11.06.1999 r. Jacek B. zwrócił się do Sądu o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności przepisu art. 61 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, jako że uwzględnienie wniosku organu o odrzucenie skargi oznaczałoby pozbawienie skarżącego zagwarantowanego Konstytucją prawa do sądu.

Kolejnym wnioskiem z 7.11.1999 r. skarżący wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności.

- art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 30 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym z art. 31 ust. 3, 32 ust. 1, 70 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP,

- par. 8 pkt 2, par. 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./ z art. 31 ust. 3, 70 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 Konstytucji,

- zarządzenia nr 31/98 Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego z 26.05.1998 r. z art. 7, art. 93 ust. 2 Konstytucji, stwierdzając, że od odpowiedzi na tak postawione pytanie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Dnia 18.11.1999 r. zgłosiło się do udziału w sprawie Stowarzyszenie Obrony Praw i Wolności Studentów S.O.S. /stowarzyszenie zwykłe/ z siedzibą we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego w sprawie odmowy zwolnienia skarżącego od opłaty za zajęcia dydaktyczne za semestr letni roku akademickiego 1998/99 na studiach zaocznych jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a jeżeli tak, to czy podlega ona zaskarżeniu do NSA.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej, lecz jedynie w poszczególnych jego przypisach zawarte zostały elementy, które są dla tego aktu charakterystyczne /art. 104 par. 1 i par. 2, art. 107 oraz art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/.

Opierając się zatem zarówno na poglądach doktryny /por. W. Dawidowicz: Polskie postępowanie administracyjne, Warszawa 1980, str. 46-47; M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1997, str. 78-79/, jak i na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok z dnia 23 września 1983 r. SA/Wr 367/83 - ONSA 1983 Nr 2 poz. 75; wyrok z dnia 30 sierpnia 1994 r. SA/Wr 881/94 - Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1994 nr 4-5 poz. 161/, można stwierdzić, że przyjęte zostało, iż decyzja administracyjna jest to władczy i jednostronny przejaw woli organu administracyjnego, rozstrzygającej sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88 - OSPiKA 1989 z. 3 poz. 59/, gdzie Sąd stwierdził, iż trzy cechy dają podstawę do uznania prawnej czynności organu administracyjnego za decyzję:

"(...) po pierwsze decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego lub finansowego, chodzi tu zatem o ustawy, dekrety, akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego; po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".

Odmowa zatem lub zwolnienie od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem zawiera wskazane wyżej cechy i elementy. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie bowiem jest aktem jednostronnym, skierowanym na zewnątrz i regulującym indywidualne uprawnienia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowi par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni /Dz.U. nr 84 poz. 380 ze zm./, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach rektor, na wniosek studenta zaopiniowany przez uczelniany organ samorządu studenckiego, może zwolnić studenta z obowiązku uiszczania opłaty w całości lub w części.

Istotne jest w sprawie, że cyt. wyżej rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385/, który upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad gospodarki finansowej uczelni oraz zasad i trybu uzyskiwania przez uczelnię państwową wpływów z opłat za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych /art. 23 ust. 2 pkt 2/.

Z powyższego zatem wynika, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dani 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni jako akt wykonawczy o mocy powszechnie obowiązującej mają swe źródło w ustawie z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385/. Stanowiły zatem one dostateczną podstawę prawną do wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej.

Kolejna kwestia w niniejszej sprawie to możliwość zaskarżenia tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż w myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, właściwością Sądu objęte zostały decyzje administracyjne we wszystkich sprawach - z wyjątkiem spraw wyraźnie wyłączonych ustawą /art. 19 ustawy o NSA lub ustawami szczególnymi - por. J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Białystok 1999, str. 91/.

Niewątpliwe jest, że rozpatrywana sprawa nie jest objęta art. 19 ustawy o NSA, a tym samym nie jest wyłączona spod kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wprawdzie przepis art. 161 zd. drugie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym wymienia tylko cztery rodzaje spraw zakończonych decyzjami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do NSA, to jednak nie można na podstawie tej regulacji przyjąć, że skarga do NSA na decyzję o odmowie zwolnienia od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych nie przysługuje z tego tylko względu, że nie została w tym przepisie wymieniona.

Podobne stanowisko zajął J. Homplewicz w glosie do postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 1992 r. SAB/Po 41/91 /OSP 1994 z. 4 poz. 69 str. 180/, stwierdzając, że "(...) z przepisu /art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym/ nie wynika żadne generalne wyłączenie spraw szkolnictwa wyższego, lecz nawet wzmocnienie ogólnych przepisów postępowania, rozciągnięcie prawa do skargi do NSA nawet na te sprawy szkół wyższych, które w ramach autonomii szkół wyższych mają pewne odrębne tryby procedowania (...)"

Przyjąć zatem należy, że na decyzję w sprawie odmowy zwolnienia od opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych przysługuje skarga do NSA z tego przede wszystkim względu, że kognicja NSA w zakresie zaskarżania decyzji administracyjnych oparta została na konstrukcji tzw. klauzuli generalnej /art. 16 ust. 1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r./, co pozwala stwierdzić, że ma tu miejsce pełna realizacja postanowień art. 45 Konstytucji RP, tj. zapewnieniu każdemu prawa do poddania istotnych dla niego spraw rozstrzygnięciu przez niezawisły sąd.

Jednakże Sąd w niniejszej sprawie zmuszony był zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o NSA skargę - jako niedopuszczalną - odrzucić, ponieważ stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy skargę można wnieść do Sądu dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych. Zgodnie bowiem z art. 78 Konstytucji RP - każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Powyższa zasada dwuinstancyjności realizowana jest w postępowaniu administracyjnym, które w art. 15 Kpa przyjmuje ogólną zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II C.H. BECK, Warszawa 1998, str. 98/.

Prawo strony do zaskarżania decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji znajduje bezpośrednie uregulowanie w art. 127 Kpa, w myśl którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie /par. 1/, właściwy zaś do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy /par. 2/.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący Jacek B. nie wniósł odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego, który to środek przysługiwał skarżącemu do organu wyższego stopnia.

Oznacza to w niniejszej sprawie tyle, że stosownie do przepisu art. 17 pkt 3 Kpa organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego był Minister Edukacji Narodowej.

Podobny pogląd zawarty został w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1999 r. II SA/Wr 1258/99 /nie publ./.

Odwołać się tu także należy do poglądu Z. Janowicza zawartego w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz /Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, str. 107/, zgodnie z którym "(...) organem wyższego stopnia w stosunku do rektorów państwowych szkół wyższych jest Minister Edukacji Narodowej lub inny rzeczowo właściwy minister, np. w stosunku do rektorów akademii medycznych - Minister Zdrowia i Opieki Społecznej (...)"

W świetle powyższego bezprzedmiotowy jest wniosek skarżącego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 61 omawianej ustawy o szkolnictwie wyższym, skoro Sąd przyjął, że dopuszczalna jest skarga do NSA na decyzję o odmowie zwolnienia od opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych, po wyczerpaniu jednak środków odwoławczych.

W okolicznościach tej sprawy Sąd nie widzi też podstaw do przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją przepisów prawnych regulujących kwestię opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych Uniwersytetu Wrocławskiego, z tej to przede wszystkim przyczyny, że zagadnienie zwolnienia od przedmiotowych opłat pozostało poza kontrolą Sądu, jako że Sąd na tym etapie postępowania nie mógł rozpatrywać skargi merytorycznie.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.