Wyrok z dnia 2016-07-27 sygn. II SAB/Wa 949/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Janusz Walawski (sprawozdawca), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku E. M. z dnia [...] czerwca 2015 r. uzupełnionego w dniu [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wymienionych w nim osób w zakresie roku urodzenia oraz osiągniętych zarobków w 2011 i w 2014 r., poprzez podanie średniej za jeden miesiąc, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz E. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

E. M. 2 czerwca 2015 r. złożyła do Prezesa Rady Ministrów wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie następujących informacji:

1. roku urodzenia, ilości stażu pracy na stanowisku kierowniczym,

2. osiągniętych zarobkach w 2011 r. i w 2014 r. poprzez podanie średniej za jeden miesiąc Dyrektora Sekretariatu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów R. H. i Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu I. M..

Powyższy wniosek został uzupełniony wnioskiem z 1 sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji dotyczących Zastępcy Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów M. R. w zakresie określonym we wniosku z 2 czerwca 2015 r.

Dyrektor Centrum Informacyjnego Rządu w odpowiedzi na wniosek z 2 czerwca 2015 r. w piśmie z 15 czerwca 2015 r. poinformował E. M., że staż pracy na stanowiskach kierowniczych w przypadku R.H. wynosi 16 lat, a I. M. 4 lata.

Ponadto w piśmie tym ww. został poinformowana, że informacja dotycząca wynagrodzenia konkretnego pracownika, nawet ujętego jako średnie za dany rok, ma charakter informacji ad personam, w związku z tym nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką informacją nie jest również data urodzenia, ponieważ nie wiąże się ona bezpośrednio z powierzeniem lub wykonywaniem zadań, ani też posiadanymi kompetencjami.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. Dyrektor Centrum Informacyjnego Rządu poinformował E. M., że staż pracy na stanowisku kierowniczym M. R. wynosi 4 lata, natomiast w pozostałym zakresie wniosku z dnia 1 sierpnia 2015 r. aktualne pozostają odpowiedzi przekazane w pismach o nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę w przedmiocie zaniechania – bezczynności – przewlekłości, tj. czynności naruszających przepisy postępowania na mocy art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm. – dalej u.d.i.p.), czyniąc uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o:

1. wszczęcie postępowania z art. 23 u.d.i.p,

2. przyznanie gratyfikacji¹ wg cen rynkowych za czynności w sprawie (Europejski Trybunał Praw Człowieka, art. 4 EKPCz § 1 art. 4 EKPCz ustanawia się zakaz niewolnictwa i poddaństwa),

3. przyznanie prawa pomocy z art. 243 p.p.s.a.,

4. obciążenie wszelkimi kosztami skargi organ.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podając, że w jego ocenie prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym, natomiast informacja o jego wysokości stanowi informację ad personam, a więc jest ograniczona ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto informacja dotycząca pobieranego wynagrodzenia stanowi dane osobowe, które, ze względu na prywatność osoby fizycznej, podlegają ochronie.

Organ podkreślił, że złożony przez skarżącą wniosek nie dotyczył działania Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, czy też wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia osób zajmujących dane stanowisko. Wniosek ten dotyczył natomiast wynagrodzenia otrzymywanego przez konkretne osoby – wymienione z imienia i nazwiska ze wskazaniem również pełnionego stanowiska – a więc informacji ad personam, co zgodnie ze wskazanym stanowiskiem NSA (wyrok z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10) – nie stanowi informacji publicznej.

W ocenie organu skarżąca nie jest zainteresowana jaka kwota środków publicznych została wydana na utrzymanie danego etatu, czy też jaka jest średnia miesięcznego wynagrodzenia osób zajmujących stanowiska dyrektora czy zastępcy dyrektora, lecz żąda przedstawienia informacji dotyczącej wynagrodzenia, które udzielały odpowiedzi na jej pisma kierowane w sprawie. Skarżąca w skardze wskazała, że żąda tej informacji w celu "oszacowania i świadczenia tożsamej pracy wykonywanej przez skarżącą od 1997 r., działającej na rzecz dobra wymiaru sprawiedliwości". Zatem skarżąca nie jest zainteresowana wysokością środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie osób zatrudnionych na danych stanowiskach, ale wskazuje na chęć porównania wynagrodzenia konkretnych osób ze swoim wynagrodzeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., II SAB/Wa 277/1, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie powołanej powyżej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pomimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 – dostępny jw.).

Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji RP jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej.

Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:

– przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.;

– adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2);

– obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji.

W świetle powyższych przepisów zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej.

Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów, jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają.

W związku z żądaniem skarżącej udostępnienia informacji w zakresie i formie określony w jej wniosku z 2 czerwca 2015 r. uzupełnionego wnioskiem z 1 sierpnia 2015 r. należało rozstrzygnąć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wskazane przez skarżącą we wnioskach osoby pełnią funkcje publiczne, a zatem ograniczenie, o którym mowa w zdaniu pierwszym ust. 2 powyżej przytoczonego przepisu ich nie dotyczy.

Jeżeli więc funkcjonariusz publiczny może pracować tylko do określonego wieku, to informacja o dacie jego urodzenia jest jak najbardziej związana z pełnioną przez niego funkcją i z tego powodu nie podlega ochronie.

Również informacja o wysokości wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych nie korzysta z ochrony. Informacja ta jest informacją publiczną, ponieważ także jest związana z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznych. Ponadto wynagrodzenie funkcjonariuszy publicznych jest finansowane ze środków publicznych, a wydatkowanie tych środków jest poddane społecznej kontroli.

Prezes Rady Ministrów pozostaje zatem w bezczynności, albowiem nie rozpatrzył wniosku skarżącej z dnia 2 czerwca 2015 r. uzupełnionym w dniu 1 sierpnia 2015 r. na zasadach i w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała z błędnej oceny wniosku skarżącej, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a udzielone skarżącej przez organ w dniu 15 czerwca 2016 r. i 14 sierpnia 2016 r. informacje stanowiły w pełni realizację jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie w nim określonym.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania i załatwić sprawę na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.