Wyrok z dnia 2016-10-14 sygn. I OSK 379/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1053/14 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lipca 2014 r. nr Rep. [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz M. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1053/14 w pkt 1/ uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lipca 2014 r., Nr Rep.[...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej; w pkt 2/ orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3/ zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej M. D. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ustalił M. D. opłatę za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w S. (dalej DPS) w okresie od dnia 22 listopada 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. w kwotach: za okres 22-30 listopad 2012 r.- 556,74 zł, za grudzień 2012 r. - 1.231,96 zł i za styczeń 2013 r. - 531,96 zł. Jednocześnie zobowiązał M. D. do zwrotu powyższych opłat w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., dalej u.p.s.) małżonek i zstępni przed wstępnymi zobowiązani są do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, gdy ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego (w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwoty nie wyższej niż 1.431 zł, od 1 października 2012 r.- kwoty nie wyższej niż 1.626 zł, natomiast w przypadku osoby w rodzinie kwoty nie wyższej niż odpowiednio 1.053 zł i 1.368 zł na osobę w rodzinie). Ojciec zobowiązanej został skierowany w dniu 22 listopada 2012 r. i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w S. J. D. ustalono odpłatność za pobyt w placówce decyzją organu I instancji z 6 grudnia 2012 r. Jak ustalono, W. D. i I. D. – dzieci pensjonariusza nie są zobowiązani do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, zarówno w dacie umieszczania ojca w Domu Pomocy Społecznej, ani w okresie późniejszym, gdyż ich dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego. Odnośnie natomiast córki M. D organ podał, że zgodnie z oświadczeniem w wywiadzie środowiskowym z dnia 10 stycznia 2012 r. uzyskuje ona dochód w kwocie 3.650 zł., w zaktualizowanym wywiadzie alimentacyjnym z dnia 3 grudnia 2012 r. nie podała natomiast kwoty dochodu, wskazując wyłącznie na wydatki. W zaświadczeniu o dochodzie uzyskanym za październik 2012 r. podano, że dochód netto M. D. wyniósł 2.857,96 zł. Kierownik GOPS stwierdził, że odpłatność córki za pobyt ojca w DPS wynika z ustawy i jest konkretyzowana w decyzji administracyjnej. Obowiązek ten istnieje od dnia umieszczenia podopiecznego w DPS i od dnia kiedy strona została poinformowana przez organ o istnieniu takiego obowiązku. Kierownik podkreślił, że już w dniu przeprowadzania pierwszego wywiadu zobowiązanej przekazano informację o konieczności wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. W związku z tym przedmiotową opłatę organ naliczył za ten okres w różnicy między opłatą uiszczaną przez pensjonariusza, a kwotą średniego kosztu utrzymania. Koszt miesięcznego pobytu pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej w S. na dzień umieszczania J. D. tj. listopada 2012 r. wynosił 2.475,00zł. Wskazano, że ze zgromadzonych dokumentów wynikało, iż w październiku 2012 r. M. D. uzyskała dochód netto w kwocie 2.857,96 zł. Od dnia 1 stycznia 2013 r. zgodnie z zawartą umową alimentacyjną zobowiązała się do płacenia alimentów na rzecz brata w kwocie 700 zł miesięcznie, natomiast od dnia 1 maja 2013 r. – w kwocie po 250 zł miesięcznie. W lutym 2013 r. uzyskała dochód netto w wysokości 2.161,72 zł. Organ zauważył ponadto, że deklarowane przez nią wydatki miesięczne przekraczają wysokość uzyskiwanego dochodu, gdyż wynoszą 4.551 zł. Kierownik GOPS stwierdził, że dochody zobowiązanej od lutego 2013 r. zmniejszyły się w znacznym stopniu, co skutkuje brakiem ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w S.

W złożonym odwołaniu M. D. podniosła, że ma prawo powoływać się na zasady współżycia społecznego, gdyż ojciec nie tylko w czasie gdy był wobec niej i jej rodzeństwa zobowiązany do opieki, nie wywiązywał się z niej właściwie, ale ponadto pozbawił ich dachu nad głową. Cały majątek, jaki posiadał przekazał bowiem na rzecz swojej matki, a po jej śmierci siostrze i bratu. Fakt, że ojciec pozbył się majątku, z którego mógł się utrzymywać, nie może powodować, że jego utrzymanie przechodzi na osoby, które nie czerpały żadnych korzyści z faktu pokrewieństwa i nie miały zapewnionej opieki wynikającej z obowiązków rodzicielskich. M. D. podkreśliła, że swojej obecnej sytuacji życiowej i majątkowej nie zawdzięcza ojcu, lecz sobie i matce. Żądanie zatem od niej ponoszenia spornych opłat jest sprzeczne z zasadami etycznymi i dobrymi obyczajami. Odwołująca się zarzuciła, że organ nie zbadał, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 64 u.p.s. Podniosła ponadto, że postępowanie toczyło się z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., gdyż została pozbawiona możliwości zapoznania się w trakcie postępowania z aktami sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] lipca 2014r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło M. D. opłatę za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w S. w okresie od dnia 22 listopada 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. w wysokości: za okres 22-30 listopada 2012 r. – 556.74 zł, grudzień 2012 r. – 1.231,96 zł i styczeń 2013 r. – 531,96 zł. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. ustalono odpłatność odwołującej się za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. Jednocześnie organ wskazał, że nie można w jednej decyzji orzec zarówno o ustaleniu opłaty za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej oraz nakazać zwrotu wniesionej zastępczo opłaty przez gminę. Chcąc bowiem dochodzić na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zwrotu opłat wnoszonych zastępczo, organ gminy winien wdrożyć odrębne postępowanie administracyjne i wydać na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. nową decyzję administracyjną, ustalającą wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu, która stanowić będzie tytuł egzekucyjny.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji ustalając odpłatność odwołującej się za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej uwzględnił zmniejszenie jej dochodów od lutego 2013 r. i do tego dnia ustalił odpłatność. Wyjaśnił, że postępowanie z art. 64 u.p.s. może zostać wszczęte na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności, jednakże dopiero w momencie ustalenia takiej odpłatności. Ponadto podniósł, że postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r. organ zawiadomił odwołującą się o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W dniu 4 kwietnia 2014 r. upoważniła ona brata do sporządzenia fotokopii i kserokopii akt postępowania administracyjnego w sprawie.

Na powyższą decyzję M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji, dotyczące zaniechania rozważenia możliwości zastosowania art. 64 u.p.s. i zwolnienia jej z opłaty za pobyt ojca w DPS oraz naruszenia art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. polegające na zaniechaniu stworzenia jej możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego zarówno w toku postępowania, jak i przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę i uchylił obie wydane w sprawie decyzje, a także orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o ustaleniu odpłatności – jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata – nie może wywoływać skutków prawnych co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji określił skarżącej obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej od dnia 22 listopada 2012 r. Decyzja w tym przedmiocie została natomiast wydana po tej dacie, gdyż w dniu 5 maja 2014 r. Organ pierwszej instancji, ustalając obowiązek poniesienia przez skarżącą opłaty w określonej wysokości miesięcznej za okresy sprzed daty wydania decyzji nadał tej decyzji moc wsteczną, do czego nie uprawniały go przepisy ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu I instancji, przed datą wydania zaskarżonej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 u.p.s., czyli nie była określona wysokość opłaty, jaką skarżąca miała wnosić co miesiąc. Ustalając zatem wysokość opłaty sprzed daty orzekania, organ pierwszej instancji w istocie ustalił wysokość należności skarżącej, do czego nie był uprawniony. Jeżeli bowiem organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Sąd podkreślił, że dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej – ustalonej wcześniej – płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty nie można określić należności, czyli tych opłat, które nie zostały uiszczone przez zobowiązanego. Sąd zaznaczył, że określenie należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. Opłata za pobyt nie jest opłatą należną, jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie jest możliwe zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat za okres, w którym nie istniał w obrocie prawnym akt konkretyzujący wobec niej wysokość opłaty z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił uwzględnienie przedstawionego stanowiska oraz wykładni prawa podkreślając, że ustalenie wysokości odpłatności jest możliwe wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. polegającą na nietrafnym przyjęciu, że nie można wydać decyzji ustalającej opłatę w domu pomocy społecznej względem osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 ustawy z "mocą wsteczną", tj. od dnia umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej,

2) związanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykładnią i sposobem realizacji wytycznych Sądu w sposób niejasny, nieprecyzyjny, a przez to niewykonalny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie dokonał trafnej wykładni art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Obowiązek ponoszenia opłat przez członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy wynika wprost z ustawy, o czym świadczy treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., w szczególności użyty zwrot: "opłatę wnoszą". Obowiązek ten istnieje zatem z mocy prawa, a wydawane decyzje jedynie konkretyzują go, nie ma przeszkód prawnych, aby decyzje określały zarówno wysokość opłat, jak i termin początkowy ich wnoszenia. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości. Nie można zatem gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również formuła, według której gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek ponoszenie opłaty przez osobę, za którą opłaty uiszczono. Podkreślono, że aby mówić o opłacie zastępczej, musi być ustalona opłata podstawowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D., reprezentowana przez radcę prawnego, podzielając ustalenia Sądu I instancji, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej podnoszący kwestię niejasności i nieprecyzyjności zawartych w uzasadnieniu wyroku wytycznych. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, zaś przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność wskazania przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną. W zakresie zarzutu z pkt 2 skargi kasacyjnej nie został on uzasadniony w żaden sposób, nie wskazano także naruszonego przepisu, relewantnego dla tego zarzutu. W konsekwencji w tym zakresie skarga kasacyjna nie poddawała się rozpoznaniu.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut błędnej wykładni art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s., również on pozbawiony został uzasadnienia oraz wskazania, na czym ma polegać błąd interpretacji Sądu I instancji. Przepis art. 104 ust. 1 u.p.s. przewiduje, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, opłaty określone przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwestie trybu ściągnięcia nie były przedmiotem analizy Sądu I instancji, który w żadnym zakresie nie zakwestionował zasady z art. 104 ust. 1 u.p.s., związanej trybem egzekucji wskazanych należności. Zgodnie zaś z art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności wskazanych w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zakwestionował w wydanej przez siebie decyzji dopuszczalność orzekania w przedmiocie zobowiązania do zwrotu, przewidując w tym zakresie konieczność wszczęcia odrębnego postępowania. Sąd I instancji także podkreślił różnicę między decyzją o ustaleniu wysokości opłaty, a decyzją w przedmiocie określenia wysokości należności podlegającej zwrotowi, poniesionej przez gminę zastępczo. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest pozbawione spójności, albowiem zawiera tezę, że gmina ma obowiązek uiszczania opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości, nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych, gdy opłata osób zobowiązanych nie została określona decyzją administracyjną. Teza ta jest zgodna ze stanowiskiem zajętym w tej kwestii przez Sąd I instancji, zaś przedmiotem kontroli nie była bynajmniej kwestia ponoszenia opłat zastępczych przez gminę, lecz dopuszczalność ustalenia opłaty dla osoby będącej zstępnym korzystającego z pobytu w domu pomocy społecznej.

Zasadny jest natomiast zarzut błędnej wykładni zgłoszony w pkt 1 skargi kasacyjnej w stosunku do przepisów art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 i 2 u.p.s., kwestionujący stanowisko o braku podstaw do wydania decyzji ustalającej opłatę na pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. z mocą od daty poprzedzającej taką decyzję, w szczególności z mocą od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy. Nie został on co prawda uzasadniony w wyczerpujący sposób, ograniczono się w skardze kasacyjnej do stwierdzenia, że wobec treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i istnienia obowiązku ponoszenia odpłatności z mocy prawa, brak jest przeszkód prawnych do tego, aby w wydawanych decyzjach określać nie tylko wysokość opłat, ale także początkowy moment obowiązku ich ponoszenia. Ta wadliwość uzasadnienia skargi kasacyjnej nie ogranicza jednak Sądu w rozpoznaniu zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. (por. wyrok NSA z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12). Nie podziela jednak generalnej tezy przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja o ustaleniu opłaty winna być każdorazowo wydawana w dacie kierowania do domu pomocy, a jeżeli jest wydawana później, to jej skutki nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji. Stanowisko to w sposób zbyt uproszczony przedstawia problemy związane w rozstrzyganiem tego rodzaju spraw.

Trzeba jednocześnie zastrzec, że trafnie Sąd I instancji dostrzega różnicę między decyzjami ustalającymi obowiązek ponoszenia opłaty (przez konkretne osoby i w określonej wysokości) oraz decyzjami dotyczącymi dochodzenia należności w przypadku nie wywiązywania się osób zobowiązanych z ponoszenia opłat, wydawanymi na podstawie art. 104 ust. 3 u.s.p. Trzeba też zwrócić uwagę, że przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi podstawę procesową decyzji zobowiązującej do zwrotu wydatków poniesionych przez gminę zastępczo na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s., ten ostatni przepis jest zaś podstawą materialnoprawną (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3163/14). W konsekwencji pozycja prawna gminy w sprawach dotyczących ponoszenia opłat za pobyt uprawnionego w domu pomocy jest zróżnicowana, a jej obowiązki mają dwojaki charakter. Po pierwsze, gmina może być podmiotem obowiązanym do ponoszenia tych opłat na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.s. Wówczas ponosi ona te koszty bezzwrotnie, jako zobowiązany. Obowiązek ponoszenia tych opłat nie jest uzależniony od wywiązywania się osób, od których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. oraz ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. Po drugie, gmina zastępczo ponosi koszty pobytu za osoby, które nie wywiązują się z zawartej umowy lub w przypadku jej braku nie wnoszą opłat ustalonych decyzją. Rozróżnienie to ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie.

Od przyjęcia do domu pomocy rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny. Nie w każdym przypadku będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Przypadki takie przewidują przepisy regulujące kierowanie osób uprawnionych do domów pomocy społecznej. Zgodnie z przepisami § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 964) do wniosku o skierowanie winny być dołączone również dokumenty, umożliwiające organowi kierującemu ustalenia okoliczności mających wpływ na kwestie odpłatności, do wniosku dołącza się oświadczenia o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, a także małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłat (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Dokumenty te kompletuje właściwy ośrodek i wydaje decyzję. Rozporządzenie przewiduje jednak także sytuacje szczególne, określone w § 9 skierowanie w przypadkach nagłych oraz w § 8 ust. 3 skierowanie na podstawie orzeczenia sądu. W przypadku, gdy do domu kieruje się osobę na podstawie orzeczenia sądu, wydanie decyzji o skierowaniu nie wymaga przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w ust. 1 i 2, dokumenty te winny zostać skompletowane w terminie nieprzekraczającym trzech miesięcy od dnia wydania skierowania. Analogiczne rozwiązania zawierał § 8 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r., nr 217, poz. 1837), obowiązujący w dacie wydania skierowania J. D. do domu pomocy (21 lutego 2012 r.). Skierowanie w niniejszej sprawie miało miejsce na podstawie orzeczenia sądu. Stanowisko Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności wydania decyzji w okresie po przyjęciu do domu pomocy pomija wskazane okoliczności i w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy nie może dotyczyć okresu poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej tę odpłatność. Ten błąd w interpretacji stanu prawnego nie daje jednak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo wadliwej argumentacji, wyrok odpowiada prawu.

Nie jest sporne, że katalog podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłat wymienia w kolejności art. 61 ust. 1 u.p.s. Decyzja ustalająca tę odpłatność precyzuje kto i w jakiej wysokości zobowiązany jest ponosić opłaty. W miarę zmian stanu faktycznego, np. zmian kręgu zobowiązanych na skutek śmierci czy zmian stanu majątkowego, jak również zmian średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, dochodzi do konieczności ponownego konkretyzowania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W takich jednak sytuacjach, gdy organ na skutek zmian stanu faktycznego zmienia kwotę opłaty lub osobę zobowiązaną, wydawana decyzja pod względem oznaczenia początku obowiązku ponoszenia opłaty nie może dotyczyć okresu objętego dotychczasową decyzją, bez jej zmiany lub wzruszenia. Stan w zakresie istniejących obowiązków musi być bowiem jednoznaczny. Trzeba też mieć na uwadze kwestię bezpieczeństwa prawnego adresatów decyzji. Ograniczenia dotyczące terminów gromadzenia dokumentacji uregulowane w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz terminy załatwiania spraw administracyjnych służą także zabezpieczeniu interesów stron postępowania.

W niniejszej sprawie ojciec zobowiązanej został umieszczony w domu pomocy od dnia 22 listopada 2012 r., decyzją z [...] listopada 2012r. W dniu 6 grudnia została wydana w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1-3 u.p.s. decyzja organu I instancji, wskazująca jako osoby zobowiązane osobę umieszczoną w domu pomocy oraz gminę. Żadne inne podmioty nie zostały w decyzji oznaczone jako zobowiązane. Nie wskazano też, że opłata wnoszona przez gminę jest wnoszona zastępczo. Decyzja ta została zmieniona decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] w związku z obwieszczeniem o zmianie wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy, jako zobowiązanych do opłat od 1 marca 2013 r. określono w nim osobę umieszczoną w domu pomocy, zstępnych tej osoby (bez ich indywidualizacji) oraz gminę. W dniu 20 marca 2013 r. wydano także pierwszą z szeregu decyzji kierowanych do M. D., orzekającą o ustaleniu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy od dnia 22 listopada 2012 r.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja dotyczyła określenia opłaty za okres od 22 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r., a zatem okresu objętego decyzją 6 grudnia 2012 r. sprzed jej zmiany. W tym okresie, na mocy ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji, zobowiązani do ponoszenia opłat w określonej wysokości byli wyłącznie osoba umieszczona w domu pomocy i gmina. Wynika z tego, że opłaty ponoszone przez gminę miały charakter samodzielny, znajdujący oparcie w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.p.s. Brak jest zatem podstaw do orzekania w odniesieniu do tego samego okresu o wysokość opłat należnych od innej osoby. Gmina ma obowiązek uiszczania opłat zastępczych w sytuacji, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości. Gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją, gmina nie jest obciążona obowiązkiem ponoszenia opłat zastępczych. W okresie do 20 marca 2013 r. nie został określony obowiązek ponoszenia opłat w sposób inny, niż w decyzji z [...] grudnia 2012 r., zatem w tym zakresie opłaty poniesione przez gminę nie były uiszczane zastępczo, lecz bezwarunkowo. W stosunku do tego samego okresu nie jest możliwe zatem ustalenie opłaty dla innych zobowiązanych osób, zostały one już bowiem poniesione.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.