Wyrok z dnia 2017-09-13 sygn. II SA/Wr 333/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi W. O. i M. O. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na nadbudowie kondygnacji mieszkalnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjną budynku mieszkalnego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta Ś. – po rozpatrzeniu wniosku W. O. z dnia 7 listopada 2016 r. odmówi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na "nadbudowie kondygnacji nadziemnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego w Ś. przy ul. J. [...], na działce nr [...] w obrębie 0005- [...]".

Z akt organu powiatowego wynika, że wraz z ww. wnioskiem inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w którym podał, że jest on jednym ze współwłaścicieli budynku i posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie inwestycji zawartą w pismach z dnia 12 stycznia 2008 r., z dnia 28 sierpnia 2010 r. nr 6/2010 i z dnia 26 listopada 2013 r. nr 9/2013 (w oświadczeniu przywołano także pismo nr 10/2013 i datę 13 listopada 2013 r. ale zostały one przekreślone – przyp. Sądu). Przedłożył także projekt budowlany sporządzony w listopadzie 2008 r. Odrębnym pismem wnioskujący wystąpił nadto do Starosty Ś. o powołanie z urzędu biegłego rzeczoznawcy budowlanego w celu wykonania opinii dla wyjaśnienia współwłaścicielom obaw i wątpliwości dotyczących projektowanej inwestycji. Powyższego wniosku organ jednak nie uwzględnił wydając w tym względzie postanowienie odmowne.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego pozostali współwłaściciele budynku którego dotyczyło planowane zamierzenie, w piśmie z dnia 2 grudnia 2016r. wnieśli o odmowę udzielenia pozwolenia na nadbudowę przedkładając dokumenty z których wynika, że nie wyrażali oni zgody na przeprowadzenie tej inwestycji.

Uwzględniając powyższy materiał dowodowy Starosta Ś. uznał, że wnioskodawca nie posiada zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie przedmiotowej nadbudowy a złożone przez niego oświadczenie jest ułomne. Organ wywiódł, że skoro inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane dla wykonania planowanej nadbudowy, nie można udzielić mu pozwolenia na budowę. Z tego też względu wydał opisaną na wstępie decyzję odmowną.

Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionował W. O. przez wniesienie odwołania w którym podtrzymał stanowisko, że jako współwłaściciel ma prawo do zrealizowania inwestycji a nadto jej wykonanie jest konieczne ze względów technicznych.

Wojewoda D. nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję odwoławczą organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jednym z warunków wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W przypadku inwestycji obejmującej części wspólne nieruchomości, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno wynikać z dwojakiego tytułu prawnego: z przysługującego inwestorowi prawa współwłasności oraz ze zgody na przedmiotową inwestycję udzielonej przez pozostałych współwłaścicieli. Z tego też względu, jeżeli inwestor jest tylko jednym ze współwłaścicieli, prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane nabywa dopiero po uzyskaniu zgody pozostałych współwłaścicieli.

Organ II instancji wyjaśnił także, że fakt, że inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie zwalnia organu architektoniczo - budowlanego z obowiązku badania prawdziwości złożonego oświadczenia, zwłaszcza sytuacji, gdy jest ono kwestionowane przez innych współwłaścicieli zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót.

W badanej sprawie Wojewoda ustalił, że budynek w którym planowana jest inwestycja stanowi przedmiot współwłasności B. i J. P., A. P., M. i W. O., R. K., H. K., H. M. i W. B.. W budynku tym wyodrębnionych zostało pięć lokali, co oznacza, że ich właściciele tworzą tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. W takim przypadku do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. i k.p.c. o współwłasności.

Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi również, że wnioskowana nadbudowa stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu a roboty związane z jej wykonaniem ingerują w części wspólne budynku. Prowadzenie przedmiotowej inwestycji wymaga zatem zgody wszystkich współwłaścicieli, która też jest konieczna dla skutecznego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W oparciu o zawarty w aktach materiał dowodowy organ II instancji ocenił, że inwestor takiej zgody nie uzyskał. Do projektu budowlanego z 2008r. dołączono bowiem dokumentację w postaci kopii uchwały wspólnoty mieszkaniowej z dnia 12 stycznia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na nadbudowę jednej kondygnacji mieszkalnej oraz adaptację strychu na mieszkanie dla W. O. z której wynika, że dwóch współwłaścicieli głosowało przeciw a jeden wstrzymał się od głosu. W aktach sprawy znajduje się także kopia uchwały z dnia 28 września 2010 r., nr 6/2010, w której wszyscy ówcześni współwłaściciele wyrazili zgodę na przeprowadzenia remontu dachu budynku. Uchwała ta, zdaniem Wojewody nie dotyczyła więc przedmiotowej inwestycji. Organ zaznaczył także, że w toku aktualnie prowadzonego postępowania większość z obecnych współwłaścicieli w pismach z dnia 8 września 2016 r. i z dnia 2 grudnia 2016 r. wyraziła sprzeciw co do wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie kondygnacji mieszkalnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego, stwierdzając, że nie wyrazili zgody na tę inwestycję.

Wskazując na powyższe okoliczności faktyczne, organ uznał, że wynika z nich niezbicie, że inwestor nie uzyskał zgody współwłaścicieli na przeprowadzenie planowanej nadbudowy. Z tego też względu nie mógł w niniejszym postępowaniu skutecznie wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że zgoda współwłaścicieli, z której prawo to wynika, nie może być dorozumiana i musi ściśle pokrywać się z zakresem inwestycji. Dokumenty wskazane w oświadczeniu z których inwestor wywodził zgodę na przeprowadzenie nadbudowy nie odzwierciedlają zaś takiej zgody.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. O. i M. O. zarzucając, że Wojewoda nie rozpoznał sprawy w całości i nie odniósł się do kwestii niepowołania przez Starostę Ś. biegłego rzeczoznawcy dla wyjaśnienia wątpliwości współwłaścicieli dotyczących dopuszczalności technologicznej wykonania prac i braku jakiegokolwiek zagrożenia dla budynku.

Zdaniem skarżących, Wojewoda naruszył także:

1/ art. 13 k.p.a., gdyż nie nakłaniał stron o sprzecznych interesach do zawarcia ugody w przedmiocie dopuszczenia inwestora do wykonania planowanego zmierzenia budowlanego. Postępowanie ograniczyło się tylko do wymiany korespondencji, bez inicjatywy organów, które swoją wiedzą i autorytetem mogłyby, co najmniej, podjąć próbę przekonania pozostałych stron, że ugoda jest najlepszym rozwiązaniem sprzyjającym interesom wszystkich współwłaścicieli.

2/ art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem stron, przez niepodjęcie działań zmierzających do uzyskania opinii rzeczoznawcy która potwierdziłaby słuszność i nieszkodliwość planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skarżący podnieśli nadto zarzut niezweryfikowania przez organy orzekające w sprawie przesłanek odmowy wyrażenia zgody przez pozostałych współwłaścicieli na realizację przez skarżącego planowanej nadbudowy; zarzut oparcia się przez organy na oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które samo w sobie ma charakter wyłącznie techniczny (nie prawotwórczy) i nie powinno stanowić przeszkody dla wykonania zamierzenia budowlanego opartego na zweryfikowanym technicznie projekcie; zarzut naruszenia przez organy prawa do konstytucyjnego i swobodnego dysponowania przez skarżących swoją nieruchomością i ostateczne związanie takiego uprawnienia tylko i wyłącznie ze stanowiskiem osób pozbawionych wiedzy oraz doświadczenia z zakresu inwestycji budowlanych.

Zdaniem skarżących, decyzja Wojewody narusza także art. 233 § 1 k.p.c. przez uchybienie zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przy dokonywaniu swobodnej oceny materiału dowodowego sprawy.

Zarzucając powyższe W. i M. O. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę rozstrzygnięcia przez uwzględnienie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie wskazując, że skarga wniesiona została z uchybieniem 30 dniowego terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja doręczona została skarżącym M. i W. O. w dniu 16 marca 2017 r. Ustawowy termin do wniesienia skargi upłynął zatem w dniu 17 kwietnia 2017r. (dzień15 kwietnia 2017 r. był dniem wolnym od pracy). Skarżący wnieśli skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu A dniu 18 kwietnia 2017 r. (data nadania w palcówce pocztowej), Sąd skierował zaś skargę do organu w dniu 19 kwietnia 2017 r. Ten dzień należy uznać za dzień wniesienia skargi. Powyższe wskazuje, że skarga wniesiona została z uchybieniem terminu.

Przy piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. W. O. oświadczył natomiast, że organ błędnie przyjął jakoby skarga została złożona po terminie. Została ona bowiem nadana pocztą, w dniu 14 kwietnia 2017 r. bezpośrednio na adres Wojewody. Na potwierdzenie powyższego oświadczenia przedłożył kopię potwierdzenia nadania listu poleconego z dnia 14 kwietnia 2017 r. (z kodem kreskowym [...]) oraz kopię zwrotnego potwierdzenia obioru przesyłki nadanej w dniu 14 kwietna 2017 r. (o takim samym kodzie kreskowym) z której wynika, że w dniu 18 kwietnia 2017 r. została ona przyjęta w kancelarii D. Urzędu Wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej u.p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody D. przeprowadzona według przytoczonych wyżej zasad wykazała, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa procesowego oraz materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona.

Przed podaniem motywów wyrażonej wyżej oceny, wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił argumentacji organu administracji zawartej w odpowiedzi na skargę, podnoszącej zarzut uchybienia terminu do wniesienia skargi. Przeczą temu przedłożone przez skarżącego przy piśmie z dnia 8 czerwca 2017r. dowody, które pozostają ze sobą w zgodności i - zdaniem Sądu - potwierdzają, że skarga nadana została w ustawowym terminie określonym w art. 53 § 1 u.p.p.s.a za pośrednictwem organu. Skarżący dochowali zatem wymogów formalnych dla wniesienia skargi i brak jest podstaw do jej odrzucenia, zgodnie z wnioskiem Wojewody.

Rozpoznając skargę merytorycznie Sąd uznał jednak, że nie zasługuje ona na uwzględnienie z podanych niż względów.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący ubiegają się o pozwolenie na budowę polegającą na nadbudowie kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Ś. przy ul. J. [...]. Nie jest też sporne, że skarżący jako właściciele lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym budynku posiadają udział we współwłasności w częściach wspólnych nieruchomości.

Wskazać zatem należy, że art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej zwanej też. P.b) określa przesłanki wydania pozwolenia na budowę. Jedną z nich jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przepis art. 3 pkt 11 P.b. stanowi, że przez pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Choć redakcja przywołanego wyżej przepisu wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wystarczające jest jedynie złożenie przez inwestora stosownego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, to jednak powyższe nie oznacza, że organ administracji publicznej pozbawiony został możliwości weryfikacji tego oświadczenia (zapewnienia) inwestora. W przypadku bowiem, gdy oświadczenie wnioskodawcy złożone we wskazanym przedmiocie może budzić wątpliwości, organ administracji wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest do żądania od inwestora wykazania spełnienia przesłanki warunkującej uzyskanie pozytywnej decyzji – tj. wykazania, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zobowiązany jest bowiem do wyjaśnienia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje i jest władny ustalić, czy złożone oświadczenie znajduje oparcie w stosownych dokumentach (por. wyrok NSA z dnia 24.11.2016 r. sygn. akt II OSK 425/15). Podkreślić należy, że oświadczenia inwestora składane w ramach postępowania administracyjnego, są jedynie środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w k.p.a. (por. art. 75 par. 2 K.p.a.). Oznacza to, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. A. Glinecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, uwaga 13 do art. 32, WK 2016 r.).

Jednocześnie zważyć należy, że stosownie do art. 4 ustawy – Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W każdym przypadku, gdy inwestor planuje zrealizować określone zamierzenie budowlane, konieczne jest zatem dokonanie oceny, czy z uwagi na jego rodzaj dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwala na jego wykonanie.

W niniejszej sprawie - jak trafnie przyjął organ odwoławczy - roboty budowlane polegające na nadbudowie stanowią ingerencję w części wspólne budynku. W takim przypadku w grę wchodzą przepisy kodeksu cywilnego dotyczące dysponowania rzeczą wspólną. Z przepisów tych wynika zaś, że współwłaściciele rzeczy mogą w stosunku do niej podejmować czynności stanowiące zwykły zarząd rzeczą wspólną (art. 201 k.c.) oraz czynności przekraczające zwykły zarząd rzeczą wspólną (art. 199 k.c.). Kodeks cywilny nie zawiera jednak definicji ustawowej tych pojęć, pozostawiając ich dookreślenie orzecznictwu i doktrynie prawniczej.

Przez zarząd należy rozumieć dokonywanie wszelkich czynności o charakterze faktycznym i prawnym w związku koniecznością utrzymania, gospodarowania oraz rozporządzania rzeczą wspólną. Przez czynności zwykłego zarządu należy zaś rozumieć załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym w ramach jej aktualnego przeznaczenia. Wszystko co nie mieści się w tak zakreślonych granicach należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że o zaliczeniu konkretnej czynności do jednej z wymienionych kategorii decydują każdorazowo okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011r., II OSK 1047/10, wyrok SN z dnia 11 października 1990r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., II OSK 576/05, Lex nr 198321; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, źródło: Lex Omega; A. Cisek, Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. prof. Edwarda Gniewka, Wyd. C.H. BECK Warszawa 2008, str. 344, 345, S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga..., s. 300).

W procesie inwestycyjnym ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, następnie jednak jest weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 131/15, dostępny j.w.). Przy ocenie takiej zwykle pomocne jest stanowisko wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę, która w kwestii nadbudowy budynku stanowiącego współwłasność przyjmuje zdecydowanie, że jest czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Zgodnie zaś z art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 1990 roku, IV SA/Wa 33/90 (ONSA 1990/2-3/35) wyraził pogląd, że: "Nadbudowa kondygnacji nad budynkiem stanowiącym współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaściciela albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością". Pogląd ten zaakceptowany został w literaturze przedmiotu (por. Andrzej Cisek. Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. prof. Edwarda Gniewka. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2008, str. 344, 345) oraz w późniejszych orzeczeniach sądowych (por. np. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r. II OSK 1047/10 czy też wyrok z dnia 8 marca 2017 r. IV SA/Po 16/17 dostępne w CBOSA, orzeczenia nsa.gov.pl). Dokonując oceny, czy nadbudowa stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, nie można też pomijać regulacji zawartej w art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892) znajdującej zastosowanie w przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych, z której wynika wprost, że czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością jest, między innymi, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Zdaniem Sądu brak jakichkolwiek racjonalnych i uzasadnionych podstaw aby kwestię nadbudowy inaczej oceniać w przypadku tzw. małych wspólnot mieszkaniowych.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, Sąd zgodził się z Wojewodą, że planowana przez skarżących nadbudowa stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dla ich wykonania skarżący muszą więc legitymować się odpowiednim tytułem prawnym wynikającym w tym przypadku z posiadanego prawa udziału we współwłasności oraz ze zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie jest sporne, że przez część współwłaścicieli zgłoszony został zdecydowany sprzeciw wobec planowanej przez skarżących inwestycji. W związku z tym faktem, zasadne było poddanie weryfikacji organów oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane pod kątem takim, czy inwestor faktycznie dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli. Złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie, nie wynika wniosek przeciwny (por. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 776/06). Możliwe jest zatem zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść. Możliwość ta nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2115/14; z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 2890/15, z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 222/15 COBSA, orzeczenia. nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b, przy uwzględnieniu jego twierdzeń, wskazanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie w sprawie.

Z tych obowiązków w niniejszej sprawie organy się wywiązały. Czynności wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie wykazały, że inwestor bezsprzecznie nie posiada zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli na wykonanie planowanej nadbudowy. W szczególności zgoda taka nie wynika ze wskazanych w oświadczeniu dokumentów – zwłaszcza z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej dnia 28 sierpnia 2010 r. której przedmiotem nie jest nadbudowa budynku ale remont dachu. Jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji Wojewoda, zgoda o której mowa, nie może być dorozumiana. Zgody takiej nie zawierają zatem także przywołane w oświadczeniu uchwały Wspólnoty z 26 listopada 2013 r. (jak też z 13 listopada 2013r.). Według wyjaśnienia zarządcy nieruchomości, uchwała Wspólnoty nr 9/2013 dotycząca wyrażenia zgody na wykonanie poddasza użytkowego w wolnej przestrzeni nad lokalem nr 4 nie została podjęta, gdyż przeciw jej podjęciu oddano cztery głosy, zaś uchwała nr 10/2013 dotyczy podwyższenia ścian murów zewnętrznych do normatywnej wysokości 2,5 m lokalu mieszkalnego – a nie nadbudowy budynku o kondygnację.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, skoro inwestor nie wykazał się tytułem prawnym do dysponowania częściami wspólnymi budynku na cele budowlane, organy nie mogły uwzględnić wniosku i wydać pozwolenia na budowę.

W tym kontekście podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do powołania rzeczoznawcy dla wyjaśnienia pozostałym współwłaścicielom wątpliwości co do zasadności i bezpieczeństwa planowanej przez stronę nadbudowy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem udzielenia pozwolenia na budowę a nie udzielenie zgody na jej wykonanie. Kwestia udzielania zgody i związane z tym ewentualne spory stanowią materię cywilnoprawną. W związku z tym organy nie były uprawnione do weryfikowania przesłanek odmowy wyrażenia zgody przez pozostałych współwłaścicieli na realizację przez skarżących planowanej nadbudowy. Jak bowiem już wyjaśniono, w postępowaniu administracyjnym nie mogą być rozstrzygane kwestie cywilne do rozstrzygania których powołane są sądy powszechne. W niniejszej sprawie nie było też podstaw do zastosowania art. 13 k.p.a., gdyż przepisy Prawa budowalnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia przez Starostę nie dawały podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę) w oparciu o zawartą pomiędzy stronami ugodę (por. wyrok z dnia 9 czerwca 2010 r. VII SA/Wa 621/10 LEX 644033). Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że organ administracji publicznej zgodnie z zasadą ogólną ugodowego załatwiania spraw unormowaną w art.13 k.p.a. obowiązany jest do poinformowania stron o dopuszczalności załatwienia danej sprawy administracyjnej w formie ugody. Jednak, jak wskazuje się w orzecznictwie, winien to czynić w sytuacjach, w których na podstawie okoliczności sprawy, stopnia zwaśnienia i podejścia stron do przedmiotu sprawy, dostrzega realną szansę ugodowego jej załatwienia, zatem w tym względzie właściwym jest również odwołanie się do doświadczenia życiowego pracowników organów administracji. Natomiast nie może nakazać stronom zawarcia ugody, a więc bez wyraźnej woli stron postępowania, nie może z własnej inicjatywy podejmować czynności zmierzających do ugody (wyrok z dnia 28 listopada 2005 r. IV SA/Wa 1648/05, LEX nr 196663). W związku powyższym zarzut skargi, że organy nie podjęły czynności mających na celu zawarcie ugody, należało uznać za bezzasadny. Organy nie naruszyły też przepisu art. 232 § 1 k.p.c, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie znajduje on zastosowania. Wreszcie nie naruszyły prawa skarżących do konstytucyjnego i swobodnego dysponowania przez skarżących swoją nieruchomością. Prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej jednak nie jest to ochrona niczym nieograniczona. Własność może być bowiem ograniczona przez ustawy i w granicach ustaw. Takim ograniczeniem dla współwłaściciela ingerującego w części wspólne nieruchomości są zaś niewątpliwie przywołane wcześniej przepisy art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 199 k.c.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.