Wyrok z dnia 2017-10-13 sygn. I OSK 43/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 433/16 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 433/16 oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr[...], działając na postawie art. 39, art. 1 i art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, a także na podstawie art. 106 ust. 1 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup 4 ton węgla do ogrzania budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dochód skarżącego pochodzący z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego wyniósł w miesiącu lutym 2016 r. - [...] zł, a po pomniejszeniu go o składkę KRUS w wysokości [...] zł, wyniósł [...] zł i przekroczył o [...] zł kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, uprawniającego do otrzymywania zasiłków celowych z pomocy społecznej. Jednocześnie organ nie stwierdził przesłanek do udzielenia stronie specjalnego zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania J.G. , decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji i podzielił ocenę przesłanek odmowy przyznania pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że liczba hektarów przeliczeniowych będąca podstawą do ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego została przyjęta z decyzji Wójta Gminy W. a ustalającej skarżącemu łączne podatkowe zobowiązanie pieniężne z tytułu posiadanych gruntów rolnych i leśnych oraz nieruchomości budynkowych. Organ podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnego dowodu wykazującego inną powierzchnię gospodarstwa rolnego w odniesieniu do hektarów przeliczeniowych.

J.G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 4 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 433/16 oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Sąd przyjął jako prawidłowe ustalenia organu administracyjnego w zakresie dochodu skarżącego z lutego 2016 r. i przekroczenia kwoty ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz powierzchni jego gospodarstwa rolnego. Sąd podzielił również zasadność oceny organów administracyjnych co do braku przesłanek przyznania skarżącemu niezależnie od dochodu specjalnego zasiłku celowego, określonego w art. 41 ustawy.

J.G. , reprezentowany przez radcę prawnego A.O., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), naruszenie prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy poprzez pominięcie sytuacji życiowej skarżącego, która jest na tyle zła, że nie jest on w stanie samodzielnie jej przezwyciężyć; skarżący przebywa bowiem od ponad roku na zwolnieniach lekarskich oraz orzeczono o jego niepełnosprawności;

2) art. 41 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym przekroczenie uznania administracyjnego;

3) art. 8 ust. 3 i 9 ustawy w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wyliczeniu skarżącemu dochodu z gospodarstwa rolnego, w czasie gdy skarżący był niezdolny do pracy i pobierał zasiłek chorobowy, a tym samym nie mógł osiągać dochodu z gospodarstwa. W związku z czym w dochodzie skarżącego należy uwzględnić jedynie zasiłek chorobowy z pominięciem utraconego dochodu, jaki uzyskałby z pracy w gospodarstwie rolnym, gdyby nie zachorował;

4) "art. 11 ust. 3, art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6 poprzez ich niezastosowanie, które to przepisy określają zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji".

Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w całości, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 3 i 9 oraz art. 41 ustawy. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 3, art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy został sformułowany wadliwie, gdyż autorka skargi kasacyjnej nie wskazała ustawy, w której zostały zawarte wymienione przepisy. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się do tej części zarzutów wynika, że chodzi o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. A zatem ten zarzut skargi kasacyjnej poddaje się kontroli instancyjnej.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje więc stan faktyczny przyjęty przez Sąd Wojewódzki jako prawidłowy.

Wskazane podstawy skargi kasacyjnej są niezasadne.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Z powyższego przepisu wynika, że rolą organów pomocy społecznej jest wspieranie potrzebujących osób i rodzin w celu ich usamodzielnienia się oraz ich integracji ze środowiskiem. Funkcji tej nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem stałego dostarczania środków pieniężnych w wysokości satysfakcjonującej wnioskodawców oraz zaspokajania wszystkich ich oczekiwań oraz realizacji zgłaszanych potrzeb w pełnym rozmiarze. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, a wcześniej w uzasadnieniach decyzji organów administracji, omówiono nie tylko ogólne zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej, zwracając uwagę na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawach zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych, ale także przeanalizowano indywidualną sytuację skarżącego i skonfrontowano ją z przesłankami warunkującymi dopuszczalność przyznania wnioskowanego zasiłku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ustawy wskazać należy, że skarga kasacyjna nie precyzuje, które przepisy ujęte w 4 jednostkach redakcyjnych (ustępy) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych.

Powyższe uwagi odnoszą się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej. Wskazany jako naruszony art. 41 ustawy składa się z dwóch punktów, które odnoszą się do przyznania różnych świadczeń z pomocy społecznej: specjalnego zasiłku celowego, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) i zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu (pkt 2). Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka precyzuje, że chodzi o specjalny zasiłek celowy. Z przepisu tego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zarzut naruszenia tego przepisu jest jednak również bezpodstawny, ponieważ organy nie naruszyły wyznaczonych tym przepisem granic uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jest to o tyle istotne, że art. 41 ustawy nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności).

Zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 i 9 ustawy w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników również pozostaje bezzasadny. W myśl tego ostatniego przepisu zasiłek chorobowy przysługuje ubezpieczonemu, który wskutek choroby jest niezdolny do pracy nieprzerwanie przez co najmniej 30 dni. Zgodnie z art. 8 ust. 3 za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 zł (§ 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej). Określony w tym przepisie dochód ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi dane gospodarstwo. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednolicie, że nie ma podstaw by przyjmować, że zastosowanie tej regulacji może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2090/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez znaczenia jest także okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2014 r. II SA/Po 848/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 8 ust. 9 ustawy zakłada swego rodzaju fikcję prawną nakazującą przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Dlatego też podnoszony w skardze zarzut, że skarżący z powodu złego stanu zdrowia nie czerpie dochodu z gospodarstwa rolnego pozostać musi bez znaczenia prawnego. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy nie jest uprawiana, dochód ustala się tak samo biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1154/11 wskazał, że przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. W orzecznictwie sądowym wskazywano również na możliwość sprzedaży lub wydzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego się nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów, (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09 i 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 724/09). Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 928/10).

Zaprezentowana powyżej linia orzecznicza jest kontynuowana i skład orzekający w sprawie niniejszej ją podziela. Nie mógł zatem zostać uwzględniony zarzut skargi kwestionujący uwzględnienie dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji niezdolności skarżącego do pracy. Tym samym przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć, gdyż w sprawie w przedmiocie zasiłku celowego przepis ten nie miał zastosowania. Nie negując trudnej sytuacji życiowej i osobistej skarżącego należy stwierdzić, że argumentacja skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku wobec regulacji ustawowych i kryterium legalności, jakie obowiązuje sąd administracyjny. Dodatkowo już tylko zauważyć można, że przepis art. 8 ust. 9 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 6 maja 2008 r. sygn. akt K 18/05 (OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Brak było zatem podstaw do wyłączenia z dochodu strony skarżącej dochodu z gospodarstwa rolnego obliczonego na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że odmowa przyznania zasiłku celowego jest sprzeczna z art. 11 ust. 3, art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy i doprowadziła do niezastosowania tych przepisów. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadku odmowy przyznania albo ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczeń z pomocy społecznej należy uwzględnić sytuację osób będących na utrzymaniu osoby ubiegającej się o świadczenie lub korzystającej ze świadczeń, nie może mieć w ogóle w sprawie zastosowania. Skarżący kasacyjnie jest bowiem osobą samotnie gospodarującą. Zgodnie z art. 15 pkt 1 ustawy pomoc społeczna polega w szczególności na przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń.

W myśl art. 16 ustawy obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą (ust. 1). Gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonywania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych (ust. 2). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia.

Powyższe przepisy wytyczają obszary działalności organów administracji publicznej w sprawach pomocy społecznej, wskazują na zakres działania tych organów, odnosząc go do zadań państwa, w tym do realizacji polityki społecznej. Niemniej przepisy te (zwłaszcza art. 16, art. 17 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy, których konstrukcja właściwa jest dla prawa ustrojowego) nie tworzą w sposób samodzielny żadnych praw ani obowiązków po stronie organów. Nie mogą one być podstawą wydania decyzji, do ich realizacji konieczne są dodatkowe unormowania o charakterze kompetencyjnym, które są zawarte przepisach działu II ustawy pt. "Świadczenia z pomocy społecznej".

W świetle powyższego nie można więc zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu błędnego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ani ich błędniej wykładni w rozpoznawanej sprawie.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.