Wyrok z dnia 2018-02-07 sygn. I SA/Wa 1052/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji "S." z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary za prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia oddala skargę

Uzasadnienie

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. wymierzającą F. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym, pod nazwą D. w Z., przy ul. [...].

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (Minister) ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r. wymierzył karę pieniężna w wysokości [...] zł F. z siedzibą w [...] za prowadzenie w [...] przy ul. [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku o nazwie D. bez zezwolenia Wojewody [...].

F. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w związku z uzyskaniem informacji o prowadzeniu bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą D. przy ul. [...] w [...], 9 grudnia 2016 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w tej placówce. Przedmiotem kontroli było sprawdzenie, czy pod wskazanym adresem jest prowadzona działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Podczas kontroli ustalono, że placówka prowadzona przez F. z siedzibą w [...] faktycznie zapewnia całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. W dniu kontroli w placówce przebywało 9 osób w podeszłym wieku wymagających całodobowej opieki. Z sześcioma osobami udało się nawiązać logiczny kontakt słowny. Trzy pozostałe osoby nie reagowały zupełnie na pytania. Pięć osób poruszało się przy pomocy sprzętu ortopedycznego. Wyposażenie pokoi oraz łazienek również potwierdziło, że w budynku przebywają osoby w podeszłym wieku, niepełnosprawne. Podczas kontroli w placówce oprócz R. P. – wiceprezesa F. obecne były dwie opiekunki. Osoby te zajmowały się pomocą w podstawowych czynnościach takich jak sprzątanie pokoi, pomoc osobom w podeszłym wieku w ubieraniu, przy spożywaniu posiłków, przygotowywaniu posiłków. Osoby te sprawowały opiekę nad osobami przebywającymi w placówce, pomagały im w przemieszczaniu się pomiędzy pokojami, proponowały dodatkowe napoje, posiłki, dbały o odpowiedni ubiór, nadzorowały czas wolny osób przebywających w placówce. W trakcie kontroli przesłuchano dwie mieszkanki B. W. oraz D. Z. B. W. zeznała m.in., że jest w placówce od wiosny 2016 r. Najpierw była w szpitalu, potem syn namówił ją na pobyt w tym domu. W kąpieli pomaga jej opiekunka, posiłki gotowane są na miejscu, ostatnio była przeziębiona i leki podawała jej pielęgniarka. Zeznała, że za pobyt w placówce płacą dzieci. D. Z. zeznała, że w placówce przebywa od dwóch tygodni, przywiozła ją córka. Świadek zeznała, że choruje na zapalenie nóg i porusza się przy pomocy balkonika. Wskazała, że dzięki pracy doktora R. P. i opiekunów może chodzić. Wskazała, że jest pod opieką lekarza z zewnątrz, który przepisuje jej wszystkie leki i że do domu przychodzi pielęgniarka, która podaje leki. Za pobyt w placówce z właścicielem rozliczają się córki D. Z. Z przeprowadzonej kontroli oraz przesłuchań świadków zostały sporządzone protokoły, które w tym samym dniu 9 grudnia 2016 r. został podpisane przez wiceprezesa fundacji R. P. bez zastrzeżeń.

Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane podczas kontroli, Wojewoda [...] 14 grudnia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za prowadzenie placówki całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi bez zezwolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pismem z 14 grudnia 2016 r. R. P. wiceprezes zarządu F. wniósł o uzupełnienie ustaleń protokołu kontroli poprzez wpisanie, że "pierwszy wniosek Fundacji o wydanie zezwolenia Wojewody na prowadzenie domu opieki społecznej został złożony do Wydziału Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego we [...] w lipcu 2016 r." W piśmie strona poinformowała również, że obecnie przygotowuje kolejny zaktualizowany wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu opieki społecznej określonego w art. 55 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla połączonych dwóch typów domu – dla osób w podeszłym wieku i osób przewlekle somatycznie chorych. Minister zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że 10 sierpnia 2016 r. strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Zgodnie również ze statutem F. celem działania fundacji jest m.in. działalność na rzecz organizacji, których celami statutowymi jest działalność ochrony zdrowia i pomocy społecznej, rehabilitacji zawodowej i społecznej, w szczególności inwalidów i osób starszych. W ust. 7 § 6 statutu wskazano również, specjalistyczną opiekę oraz rehabilitację w szczególności osób starszych. Takiego rodzaju działalność fundacji potwierdza również wpis do KRS pod nr [...]. Zgodnie zaś z § 161 ust. 3 Statutu przedmiotem działalności Fundacji może być działalność w zakresie m.in. pomocy społecznej z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską oraz pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Przepis ten ma również zastosowanie do działalności, o której mowa w art. 69 wyżej wskazanej ustawy, który wprost wskazuje, iż w przypadku prowadzenia przez podmioty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2, tj. Kościół Katolicki, inne kościoły, związku wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia w ramach działalności statutowej, placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, stosuje się art. 67 ust. 1-3 i art. 68. Niewątpliwie zatem fundacja, która w ramach działalności statutowej chce prowadzić placówkę całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi powinna uzyskać zezwolenie właściwego wojewody. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, w której przebywa nie więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, m. in. z protokołu kontroli przeprowadzonej w placówce 9 grudnia 2016 r., zeznań osób przebywających w placówce, m.in. B. W. i D. Z., odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, statutu fundacji, wniosku jaki strona złożyła 10 sierpnia 2016 r. i wydruków stron internetowych wynika, iż w budynku w [...], przy ul. [...] prowadzona jest w ramach działalności statutowej placówka całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi, a podmiot prowadzący placówkę – F. nie posiada wymaganego prawem zezwolenia.

W ocenie organu drugiej instancji niewątpliwym jest, że F. powinna posiadać zezwolenie na prowadzenie placówki D. Świadomość strony o konieczności uzyskania takowego zezwolenia potwierdza również złożony wniosek z 10 sierpnia 2016 r. do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie w ramach działalność statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W samym wniosku w punkcie 5 dotyczącym struktury zatrudnienia i zakresu usług świadczonych w placówce strona wskazała m.in., iż mieszkańcy całodobowej placówki opieki otrzymają podstawową pomoc w czynnościach życiowych oraz pielęgnacji, w tym stałej opieki higienicznej, niezbędnej pomocy w załatwianiu spraw osobistych oraz utrzymaniu kontaktów z otoczeniem. Dodatkowo placówka zapewni usługi rehabilitacyjne, opiekę specjalistów takich jak lekarz, psycholog, rehabilitant.

W odpowiedzi na zarzut strony, iż Wojewoda [...] pominął wyjaśnienia i informacje zawarte w piśmie z 14 grudnia 2016 r. o prowadzeniu domu pomocy społecznej, a nie placówki całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi Minister wskazał, że F. nie posiada zezwolenia na prowadzanie domu pomocy społecznej, a D. nie jest wpisany do rejestru domów pomocy społecznej. Placówka prowadzona przez fundację nie jest również rodzinnym domem pomocy, bowiem strona nie posiada umowy z gminą właściwą na prowadzenie takiego domu. Jak już wcześniej wspomniano to sama strona 10 sierpnia 2016 r. złożyła do wojewody wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie w ramach działalności statutowej placówki zapewniającej całodobową opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi oraz w podeszłym wieku. Późniejsze wyjaśnienia strony, że prowadzi dom opieki, tj. dom pomocy społecznej nie mają znaczenia dla przedmiotu postępowania. Strona nie posiada zezwolenia na dom pomocy społecznej ani nie prowadzi rodzinnego domu pomocy. W ocenie organu drugiej instancji użyte przez stronę we wniosku potoczne sformułowanie "dom opieki" oznaczało de facto placówkę całodobowej opieki, zwłaszcza, że ustawa o pomocy społecznej nie posługuje się w żadnym przepisie pojęciem "dom opieki". Sam fakt złożenia wniosku o wydanie zezwolenia i oczekiwanie na zarejestrowanie placówki jako placówki prowadzonej w ramach działalności statutowej, czy jak strona wskazuje domu pomocy społecznej nie powoduje skutku w postaci zalegalizowania działalności. Czym innym jest postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za prowadzenia placówki bez zezwolenia, w którym to organ ma obowiązek ustalić, czy dany podmiot taką działalność prowadzi i czy posiada odpowiednie zezwolenie, a czym innym postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia, w którym organ ustala, czy dany podmiot, który złożył odpowiedni wniosek spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa standardy, aby mógł uzyskać zezwolenie. Są to dwa odrębne, niezależne od siebie postępowania, których przedmiot jest zupełnie inny. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w sprawie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności polegającej na zapewnianiu całodobowej opieki osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym bez zezwolenia, nie zaś w sprawie wydania zezwolenia. Do czasu zatem uzyskania przez stronę zezwolenia na prowadzenie, czy to placówki całodobowej opieki czy domu pomocy społecznej należy uznać, że F. prowadzi placówkę całodobowej opieki nie posiadając zezwolenia.

F. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2017 r. zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 11 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., polegającą na wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do niesłusznego ustalenia, że w budynku położonym w [...] przy ul. [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy takiej okoliczności nie potwierdza, a w budynku położonym w [...] przy ul [...] fundacja prowadzi tzw. rodzinny dom pomocy, uregulowany w art. 52 tej ustawy,

2) obrazę prawa materialnego, a to art. 130 ust. 2 oraz art. 52 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do uprzednio wadliwych ustaleń faktycznych, polegającą na błędnym uznaniu, że w budynku położonym w [...] przy ul. [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym łub osobom w podeszłym wieku, podczas gdy w budynku położonym w [...] przy ul. [...] fundacja prowadzi tzw. rodzinny dom pomocy, na podstawie art. 52 ustawy z 12 marca 2004 o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów, do którego prowadzenia nie jest wymagane zezwolenie wojewody.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawę prawną do nałożenia na skarżącą Fundację kary pieniężnej stanowił art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) – dalej: u.p.s. Zgodnie z tym przepisem "Kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że skarżąca F. z siedzibą w [...] taką placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadziła bez zezwolenia Wojewody [...]. Z przeprowadzonej przez Wojewodę [...] w dniu 9 grudnia 2016 r. kontroli wynika, że w dniu kontroli w placówce przebywało 9 osób w podeszłym wieku wymagających całodobowej opieki. Z sześcioma osobami był możliwy logiczny kontakt słowny. Trzy pozostałe osoby nie reagowały na pytania. Pięć osób poruszało się przy pomocy sprzętu ortopedycznego. Wyposażenie pokoi oraz łazienek również potwierdziło, że w budynku przebywają osoby w podeszłym wieku, niepełnosprawne. W placówce oprócz R. P. – wiceprezesa F. obecne były dwie opiekunki. Osoby te zajmowały się pomocą w podstawowych czynnościach takich jak sprzątanie pokoi, pomoc osobom w podeszłym wieku w ubieraniu, przy spożywaniu posiłków, pomagały im w poruszaniu się, proponowały dodatkowe napoje, posiłki, dbały o odpowiedni ubiór, nadzorowały czas wolny osób przebywających w placówce. W trakcie kontroli przesłuchano dwie mieszkanki B. W. oraz D. Z. B. W. zeznała m.in., że jest w placówce od wiosny 2016 r. Najpierw była w szpitalu, potem syn namówił ją na pobyt w tym domu. W kąpieli pomaga jej opiekunka, posiłki gotowane są na miejscu, ostatnio była przeziębiona i leki podawała jej pielęgniarka. Zeznała, że za pobyt w placówce płacą dzieci. D. Z. zeznała, że w placówce przebywa od dwóch tygodni, przywiozła ją córka. Świadek zeznała, że choruje na zapalenie nóg i porusza się przy pomocy balkonika. Wskazała, że dzięki pracy doktora R. P. i opiekunów może chodzić. Jest pod opieką lekarza z zewnątrz, który przepisuje jej wszystkie leki i że do domu przychodzi pielęgniarka, która podaje leki. Za pobyt w placówce z właścicielem rozliczają się córki D. Z. Z przeprowadzonej kontroli oraz przesłuchań świadków zostały sporządzone protokoły, które został podpisane przez wiceprezesa fundacji R. P. bez zastrzeżeń.

Obydwa powołane dowody (z oględzin przeprowadzonych w trakcie kontroli jak i z zeznań świadków) bez jakichkolwiek wątpliwości potwierdzają pobyt dziewięciu osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub w podeszłym wieku, którym odpłatnie zapewniano całodobową opiekę w niezbędnym zakresie. Bezsporne jest też, że skarżąca Fundacja nie posiadała w trakcie kontroli zezwolenia Wojewody [...] na prowadzenie tego typu działalności, a dopiero ubiegała się o tego typu zezwolenie. Przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie zezwolenia, na co powoływała się skarżąca, nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s., działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Przepis ten ma zastosowanie do działalności, o której mowa w art. 69 u.p.s., który wprost wskazuje, iż w przypadku prowadzenia przez podmioty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2, tj. m.in. fundacje i stowarzyszenia w ramach działalności statutowej, placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, stosuje się art. 67 ust. 1-3 i art. 68. Niewątpliwie zatem fundacja, która w ramach działalności statutowej chce prowadzić placówkę całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi (co treść statutu potwierdza), powinna uzyskać zezwolenie właściwego wojewody.

Stawiając zarzut naruszenia art. 7, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. skarżąca Fundacja twierdzi, że z przeprowadzonych dowodów nie wynika, że w stosunku do przebywających w kontrolowanej placówce osób prowadzona była całodobowa opieka i że wojewoda nie miał prawa kontrolować tego typu działalności, gdyż prawdziwa działalność placówki polegała na prowadzeniu rodzinnego domu pomocy, o jakim mowa w art. 52 u.p.s. Twierdzenia te należy uznać za nieprawdziwe i gołosłowne.

Z protokołu kontroli, który jest dokumentem urzędowym (art. 76 § 1 k.p.a.), a jednocześnie zapisem (protokołem) na okoliczność przeprowadzonego dowodu z oględzin nieruchomości (art. 85 § 1 k.p.a.), a także z zeznań świadków jasno wynika, że przynajmniej przesłuchane w charakterze świadków osoby przebywały w kontrolowanej placówce całodobowo od dłuższego czasu i zapewniana była im konieczna w ich sytuacji opieka. Nie jest przy tym istotne, że przesłuchano w charakterze świadków tylko dwie spośród dziewięciu przebywających w placówce osób (z trzema osobami nie było w ogóle kontaktu), gdyż zeznania tylko tych dwóch świadków w powiązaniu z opisem tego, co kontrolerzy zastali na miejscu pozwala na poczynienie ustaleń niezbędnych dla wypełnienia przesłanek zastosowania normy z art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s.

Ponadto z art. 126a u.p.s. wynika, że art. 126 u.p.s. stosuje się także do nadzoru i kontroli wojewody w przypadku powzięcia wiadomości o prowadzeniu bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi. Zatem Wojewoda miał prawo do kontroli placówki w oparciu o art. 126a w zw. z art. 126 u.p.s. Przy czym do takiej kontroli w sprawach nieuregulowanych w u.p.s. stosuje się k.p.a. (art. 133 u.p.s.), z uwzględnieniem doraźnego charakteru kontroli, która może być przeprowadzona w każdym czasie (zob. § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej – Dz. U. Nr 61, poz. 543). Dopiero ustalenia poczynione na podstawie przeprowadzonej kontroli mogą prowadzić do konkluzji w zakresie charakteru kontrolowanej placówki. Przebywanie określonych osób w rodzinnym domu pomocy, o którym wspomina skarżąca Fundacja, powołując się na art. 52 u.p.s., wymaga skierowania w formie decyzji administracyjnej i umowy z gminą w zakresie wysokości odpłatności za pobyt (§ 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 31 maja 2012 r. w sprawie rodzinnych domów pomocy – Dz. U. poz. 719). Żadnych tego typu dokumentów (decyzji o skierowaniu, umowy z gminą), które mogłyby świadczyć o prowadzeniu rodzinnego domu pomocy strona skarżąca nie przedstawiła, a zatem jej twierdzenia w tym zakresie należy uznać za gołosłowne.

Nie dopatrując się tego rodzaju uchybień procesowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do zastosowania wobec skarżącej art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s., a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając to na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.