Wyrok z dnia 2024-01-30 sygn. II SA/Kr 1598/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Nowa Huta na uchwałę nr XVI/111/2016 Rady Gminy Koniusza z dnia 16 czerwca 2016 r. w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 13 ust.2 i § 14 ust.2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Nowa Huta w Krakowie (dalej: skarżący lub prokurator) jest uchwała nr XVI/111/2016 Rady Gminy Koniusza z dnia 16 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza (dalej: uchwała) w części określonej w §13 oraz §14 ust. 2 załączonego do niej regulaminu jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa). Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.o.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (dalej: rozporządzenie) poprzez:

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w §13 ust. 1 załączonego do uchwały Regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapisu, zgodnie z którym utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi;

- ustanowienie w §13 ust. 2 Regulaminu normy nakazującej prowadzenie psa na smyczy lub kagańcu oraz dozwalającej zwolnienie zwierząt z uwięzi na obszarze mało uczęszczanym przez ludzi;

- ustanowienie w §13 ust. 2 lit. "a" i "b" Regulaminu niejasnych i wieloznacznych zapisów "psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu" oraz "psa ras dużych i olbrzymich";

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §13 ust. 2 lit. "c" nomy nakazującej odpowiednie stosowanie do innych zwierząt domowych nakazu i zakazu zawartego §13 ust. 2 lit. "a" i "b" Regulaminu, odnoszących się do psów;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie w §14 ust. 2 obowiązku właścicieli nieruchomości oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego i powołując się na art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a) o stwierdzenie nieważności uchwały w części opisanej w §13 oraz §14 ust. 2 załączonego do niej Regulaminu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 16 października 2016 r. Rada Gminy Koniusza podjęła uchwałę Nr XVI/111/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koniusza. Akt prawa miejscowego podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Proszowicach.

W ocenie skarżącego norma ujęta w §13 ust. 1 Regulaminu brzmiąca: "utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi.", stanowi naruszenie prawidłowego prawodawstwa. W istocie rzeczy stanowi powtórzenie unormowania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wobec powyższego potrzeba zamieszczenia unormowania tego przepisu w §13 była zbędna i niedopuszczalna. Dalej, powołując się na § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, skarżący stwierdził, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym i wykraczającym poza upoważnienie ustawowe. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania postulatu nieskierowanego do dającego się ustalić adresata, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Zdaniem skarżącego uchwała dotknięta jest też wadami w zakresie regulacji ujętej §13 ust. 2 odnoszącej się do obowiązków prowadzenia psów na terenach ogólnie dostępnych na smyczy lub w kagańcu, a ras dużych i olbrzymich lub uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - na smyczy i w kagańcu oraz warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy. Skarżący stwierdził, że zapisy te naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób zajmujących się zwierzętami w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras dużych i olbrzymich lub uznanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko na smyczy i w kagańcu, zostało sformułowane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. Nakłada on na organ stanowiący prawo powinność takiego ukształtowania przepisów, aby generowały określone obowiązki adekwatnie do konkretnej sytuacji. Wprowadzanie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, tworzy niebezpieczeństwo niehumanitarnego traktowania psów. Nie uwzględnia ono indywidualnych cech psa, do których należy dostawać wymagane w danych warunkach środki bezpieczeństwa. Zapis ten winien korespondować z regulacją art. 77 k.w. w myśl którego: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Brak w Regulaminie odwołania się do zwykłych środków ostrożności, implikuje w ocenie skarżącego rażącą wadę tego aktu prawnego. Nadto przy tej kwestii pojawił się problem jasnego, czytelnego i zrozumiałego redagowania przepisów. Wprowadzenie do uchwały zapisu dotyczącego "ras dużych i olbrzymich" oraz "w inny sposób zagrażający otoczeniu", tworzy problem właściwego jego interpretowania. Rada Gminy tak formułując przepis, stworzyła normę niejasną i nieprecyzyjną, a w konsekwencji trudną do zastosowania. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał również, że w sposób nieuprawniony uregulowano także sprawę dotyczącą zwolnienia psa z uwięzi. Wprowadzono bowiem zakaz puszczania psa w miejscach innych niż mało uczęszczanych, w sytuacji gdy brak jest możliwości sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Pominięto przy tym unormowanie art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt, którym stwierdzono, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Norma zatem zawarta w Regulaminie pozostaje w sprzeczności z zapisem aktu prawnego wyższego rzędu. Stanowi to kolejne naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Wprowadzony nadto w Regulaminie zapis: "w miejscach mało uczęszczanych" jest następnym przykładem stworzenia normy niejasnej i nieprecyzyjnej, a w konsekwencji trudnej do zastosowania Taki zapis umożliwia dowolną jego interpretację. Zdaniem skarżącego, implikuje zatem wielość ocen, co narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych.

Jako wadliwy skarżący uznał również zapis §13 ust. 2 pkt c, który zawiera nakaz odpowiedniego stosowania unormowania z punktów "a" i "b" do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Zawarcie powyższego unormowania pomija treść cytowanego wyżej przepisu art. 10a pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten odnosi się mianowicie tylko i wyłącznie do psów. Rada Gminy wprowadzając do Regulaminu nomę nakazującą odpowiednie stosowanie zakazu odnoszącego się do psów do innych zwierząt domowych, ustanowiła normę pozostającą w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu jaką jest ustawa o ochronie zwierząt.

Zdaniem skarżącego Rada Gminy przekroczyła także swoje uprawnienia nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. To postanowienie regulaminu narusza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty Prokuratura w stosunku do zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia tak w kontekście unormowań ustawowych, jak i w zakresie, w jakim Konstytucja RP oraz obowiązujące regulacje prawne przewidują warunki stanowienia aktów prawa miejscowego. Organ stanął na stanowisku, że akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru aktów wykonawczych w ścisłym tego słowa znaczeniu, tak jak ma to miejsce w przypadku rozporządzeń. Akty te mogą mieć charakter ściśle wykonawczy gdy będą wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień, niekiedy zawierających wytyczne co do treści, z reguły upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego nie zawiera szczegółowych wytycznych co do treści pozostawiając większą swobodę w stanowieniu prawa dla prawodawcy lokalnego. To zróżnicowanie zasad konstrukcji upoważnienia do stanowienia rozporządzeń i aktów prawa miejscowego i wynikająca z niego większa swoboda w stanowieniu prawa lokalnego wynika ze szczególnej pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego.

Dalej organ podniósł, że upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa materię podlegającą unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Z upoważnienia określonego tą normą wynikają zagadnienia, które prawodawca lokalny ma unormować dostosowując stanowioną regulację prawną do warunków miejscowych, przy czym taki akt prawa miejscowego ma stanowić materię dopełniającą wobec regulacji ustawowej bowiem jak stanowi Konstytucja ma być ustanowiony "na podstawie i w granicach ustawy".

Organ nie podzielił stanowiska skarżącego o przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenia w §13 ust. 1 regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zapisu, zgodnie z którym "utrzymanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi". Zdaniem organu w powołanym paragrafie wypełnił on treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. W ocenie organu treść §13 ust. 1 nie powinna budzić wątpliwości, iż adresatem normy ujętej w tym przepisie są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, o czym świadczy umieszczenie ww. przepisu w Rozdziale 6 zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi lub przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Wykładnia ww. przepisu winna być zastosowana przy uwzględnieniu wykładni systemowej, która nakazuje uwzględniać znaczenie danego przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Nie sposób zatem twierdzić, iż w uchwale zawarto postulat nieskierowany do dającego się ustalić adresata. Nadto podkreślenia wymaga okoliczność, iż organ wbrew twierdzeniom skarżącego ustalił sposób postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Regulacje te ujęte są w ramach całego Rozdziału 6, a zatem ujęte zostały w §13 oraz w §14 Regulaminu. Nadto nie sposób uznać, iż niespełnienie oczekiwań skarżącego ma przesądzać o istnieniu istotnego naruszenia prawa, które warunkuje unieważnienie części zapisów zakwestionowanej uchwały. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, na jakiej podstawie uznał, iż ww. zapisy uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa. Powyższe, w ocenie organu, w istocie stanowi o ocenie prawnej uchwały w oparciu o kryterium celowości nie natomiast - jak stanowi obowiązujący porządek prawny - na podstawie kryterium legalności.

Zdaniem organu zapisy regulaminu, w tym w szczególności określone § 13 i § 14 stanowią o wypełnieniu dyspozycji normy ujętej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nie sposób także zdaniem organu podzielić zarzutu skarżącego, w myśl którego zapis § 13 ust. 2 regulaminu narusza delegację ustawową ujętą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zakresie w jakim zapisy uchwały rzekomo nie realizują celu określonego przez ustawodawcę tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem organu ocena uchwały Rady Gminy dokonywana przez organy nadzoru oraz ochrony prawnej, ale także i sądy administracyjne, winna być oparta o kryterium legalności. Nie można zgodzić się na taką ocenę działalności uchwałodawczej, która w istocie oparta jest na kryterium celowości. Bo do tego w istocie sprowadzają się także pozostałe zarzuty, skoro w rzeczywistości wskazuje się na to, co zdaniem skarżącego winno być unormowane w ramach określonego ustawą upoważnienia, wbrew wyraźnie zredagowanej treści delegacji ustawowej. W tych okolicznościach organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, zgodnie z którym zapisy uchwały naruszają przepisy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do brzmienia tego przepisu Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ww. przepis upoważnia zatem radę gminy do ustalenia w ramach Regulaminu sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz przede wszystkim nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie zatem m.in. normy obligującej właścicieli lub opiekunów psa do jego wyprowadzania na smyczy w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku w istocie spełnia powyższy warunek. Analogicznie sytuacja wygląda w sytuacji osób ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających otoczeniu, na których to właścicieli lub opiekunów nałożono obowiązek wyprowadzania tego rodzaju zwierząt na smyczy i w kagańcu. Tym samym przywołany zapis uchwały nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6, a służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. (tak NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2019 r. II SA/Kr 680/Kr).

Ponadto organ nie podzielił poglądu skarżącego w zakresie przekroczenia zakresu upoważniania ustawowego poprzez ustanowienie w §14 ust. 2 Regulaminu obowiązku właścicieli nieruchomości oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Zarzut Prokuratora koncentruje się na nałożeniu w ramach aktu prawa miejscowego obowiązku na właścicieli nieruchomości odnoszącego się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Skarżący pomija jednak tą część upoważnienia ustawowego która wyraźnie w ramach art. 4 ust. 2 uprawnia radę gminy do stanowienia szczegółowych zasad obowiązujących na terenie gminy. Bezsprzecznie zatem w ramach Regulaminu rada posiada kompetencje do określania zasad, które mają na celu chronić ludzi przed zagrożeniem ze strony m.in. psów biegających wolno na prywatnej posesji. Oznakowanie tabliczką ostrzegawczą konkretnej nieruchomości spełnia zatem ów warunek. Okoliczność, iż dotyczy to nieruchomości prywatnych nie stanowi zatem w ocenie organu przeszkód mając na uwadze wyraźne upoważnienie wskazujące na kompetencje rady do określania szczegółowych zasad utrzymania porządku na terenie gminy w tym także w zakresie obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe w takim zakresie w jakim ma na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi.

Końcowo organ wskazał, że stanowi on akty prawa miejscowego na podstawie i w graniach ustaw. Akty te ze swej istoty kreują określone prawa i obowiązki na rzecz podmiotów znajdujących się na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, w przeciwieństwie do rozporządzeń w rozumieniu art. 92 Konstytucji..

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1471/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Prokurator zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego ustanowienia w §13 ust. 2 lit. a) i b" regulaminu, niejasnych i wieloznacznych sformułowań "psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu" oraz "psa ras dużych i olbrzymich", a także "w miejscach mało uczęszczanych",

2) prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g. oraz w związku art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a) przyjęciu, że przepisy § 13 ust. 2 pkt a) i b) regulaminu nie stanowią zagrożenia dla konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań, a także nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów,

b) na przyjęciu, że § 14 ust. 2 regulaminu, dotyczący obowiązku właścicieli nieruchomości oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której trzymane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, nie stanowi przekroczenia delegacji do unormowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prokuratora, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2943/21, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu NSA wskazało w pierwszej kolejności, że zapisy wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają niewątpliwie na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, co oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków. Nie sposób przy tym uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Tego rodzaju przepis aktu prawa miejscowego, nie tylko nie narusza prawa, ale służy osiągnięciu celu, o którym stanowi art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na uwzględnienie nie zasługiwał zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g. oraz w związku art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ § 13 ust. 2 pkt a) i b) regulaminu nie stanowi zagrożenia dla konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz nie prowadzi do niehumanitarnych działań, a także nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia NSA podkreśliło, że o ile Sąd I instancji zajął stanowisko w zakresie legalności § 13 ust. 2 lit. a) i b) załącznika do Regulaminu, o tyle stanowisko to całkowicie pomija zarzuty skargi Prokuratora podnoszące, że Rada Gminy użyła w tym przepisie pojęć nieostrych i niejednoznacznych, takich jak "psy ras dużych i olbrzymich", psy "w inny sposób zagrażające otoczeniu" oraz "miejsce mało uczęszczane przez ludzi". W ocenie NSA każde z tych pojęć budzi wątpliwości interpretacyjne, a jak już jednak wyżej zasygnalizowano, obowiązki zamieszczone w akcie prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach muszą zostać sformułowane precyzyjnie i w sposób jednoznaczny oraz z uwzględnieniem cech osobniczych danego zwierzęcia. Podział ras według wielkości nie jest podstawą systematyki ras psów, a uwzględnienie w załączniku do Regulaminu "psów ras dużych i olbrzymich" nie przewiduje nawet mieszańców tych ras. Ponadto, brak jest podstaw prawnych do zrównania psów dużych lub olbrzymich z rasami niebezpiecznymi. Przyjmuje się, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych osób ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia Również pojęcia psów "w inny sposób zagrażający otoczeniu" oraz "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" są pojęciami nieostrymi, mogącymi podlegać subiektywnej ocenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada na pytanie, z jakiego powodu Sąd I instancji uznał, że kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie.

Na uwzględnienie również w ocenie NSA zasługiwał że zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g. oraz w związku art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzony §14 ust. 2 regulaminu obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej, nie dotyczy w ogóle terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, lecz terenów prywatnych, które nawet mogą, ale wcale nie muszą graniczyć z terenami wspólnymi. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na właściciela psa dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że przepisy przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga w części podlegała uwzględnieniu.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności postanowień wynikających z jednostek redakcyjnych w postaci § 13 ust. 2 oraz § 14 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały (punkt I sentencji wyroku). W pozostałym zakresie, tj. co do postanowienia wynikającego z § 13 ust. 1 załącznika do uchwały, skarga została oddalona (pkt II sentencji wyroku).

Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 pkt 6 stanowi zaś, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji jest zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zaznaczyć należy, że unormowanie z art. 4 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej ustawy ma konstrukcję imperatywną. W art. 4 ust. 2 pkt 6 nie wymieniono bowiem (tak jak w innych punktach art. 4 ust. 2) wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zapisów załączonego do uchwały regulaminu, co do których stwierdzono nieważność.

Zakwestionowany skargą §13 ust. 2 Regulaminu stanowił, że wyprowadzanie zwierząt domowych w miejsca przeznaczone do wspólnego użytku możliwe jest tylko pod następującymi warunkami: a) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażający otoczeniu – na smyczy i w kagańcu, b) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, tylko wtedy, gdy opiekun lub właściciel psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem i pies jest w kagańcu, c) pkt. a i b stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Regulacja ta przewiduje zatem generalny nakaz wyprowadzania psów na teren przeznaczony do wspólnego użytku na smyczy (a psa ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażający życiu - wskazując zarazem pewne wyjątki od tego nakazu.

Tego rodzaju nakaz musi być rozpatrywany nie tylko w kontekście upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, ale również w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady humanitarnego traktowania zwierząt zgodnie z ustawą z dnia 21 lipca 1997 r. o ochronie zwierząt – Dz.U. z 2020 r., poz. 638). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Jednocześnie w art. 5 tej ustawy wprowadził obowiązek humanitarnego traktowania, stanowiąc, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Z kolei w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W ocenie Sądu analizowany i przywołany powyżej przepis § 13 ust. 2 w brzmieniu jak wyżej kontrolowanego Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Ponadto Sąd podziela stanowisko skarżącego, ze wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu tworzy niebezpieczeństwo niehumanitarnego traktowania psów i taka regulacja jest bardziej rygorystyczna niż przewidziane to zostało w powołanym wyżej art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt.

Należy ponadto zauważyć – i na co też zwrócił uwagę skarżący - że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Jak wskazuje się w doktrynie, w przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. (por. Kotowski Wojciech, Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III). Także NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15 podkreślił, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa.

Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą naruszać określoną w art. 31 Konstytucji zasadę proporcjonalności, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn.. akt II SA/Kr 808/19, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3403/21, wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn.. akt II OSK 1492/12). Co więc istotne, stanowisko to nie wyklucza możliwości wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku prowadzenia psa w miejscach powszechnie dostępnych na smyczy czy też w kagańcu. Zastrzega jedynie, że tego rodzaju obowiązek nie może mieć charakteru generalnego i powinien być warunkowany przesłankami wskazującymi na niezbędność nałożenia tego rodzaju obowiązku (zasada proporcjonalności). W szczególności mogą to być przesłanki odnoszące się do cech osobniczych zwierzęcia przemawiające za potrzebą zastosowania tego rodzaju środków (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn.. akt II OSK 618/14). W ocenie tutejszego Sądu w świetle powyższych uwag z całą pewnością nie można zaakceptować postanowienia z § 13 ust. 2 pkt a) regulaminu nakazującego w istocie prowadzenie każdego psa na smyczy. Taki nakaz jako zbyt daleko idący nie znajduje uzasadnienia celowościowego i narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Niezależnie od powyższych uwag, należy podzielić stanowisko Skarżącego o stworzeniu w przez Radę Gminy normy niejasnej i nieprecyzyjnej poprzez wprowadzenie zapisu dotyczącego "ras dużych i olbrzymich" oraz "w inny sposób zagrażający otoczeniu". Takie sformułowanie tworzy problem właściwego jego interpretowania. O ile psy ras agresywnych (bo o takich też mowa w § 13 ust. 2 pkt a), przy czym do nich prokurator nie odniósł się w skardze) są łatwe do zdefiniowania i zidentyfikowania, bo ich wykaz ustalony został w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687), o tyle takiej możliwości nie ma w przypadku psów "ras dużych i olbrzymich" oraz "w inny sposób zagrażający otoczeniu". Określenia takie są dalece ocenne i niesprecyzowane. Właściciel psa powinien jednoznacznie rozumieć i wiedzieć, jakie obowiązki dany akt prawa miejscowego nakłada. Tymczasem brak regulacji, które choćby pośrednio wskazywałyby, która rasa psów jest już rasą dużą (bądź olbrzymią), a która jeszcze nią nie jest, czy też które to rasy w inny sposób zagrażają otoczeniu i na czym ten "inny sposób" miałby polegać.

Przechodząc z kolei do zapisu dotyczącego możliwości zwolnienia psa ze smyczy w miejscach innych niż mało uczęszczane, po uprzednim nałożeniu mu kagańca, należy w ocenie Sądu zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, z przepisu art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem z tego przepisu oraz powołanego uprzednio art. 77 Kodeksu wykroczeń, wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas  wyprowadzania. Jeśli taką kontrolę właściciel psa jest w stanie zapewnić np. wykorzystując umiejętności psa wynikające z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (w przypadku puszczenia bez smyczy zawsze kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie tego rodzaju zabezpieczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1955/17). Po wtóre, podobnie jak i w zapisie zawartym w § 13 ust. 2 pkt a), pojawia się problem stworzenia normy niejasnej i nieprecyzyjnej. Chodzi mianowicie o sformułowanie "w miejscach mało uczęszczanych". Pojęcie to jest nieostre i może być interpretowane bardzo różnie. W potocznym rozumieniu takim miejscem może być np. las, a przecież puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Samo pojęcie "mało" także jest trudne do oceny. Nie sposób określić jednoznacznie ile osób musiałoby przebywać np. w parku nocą czy na łąkach aby uznać ich ilość "za małą".

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały co do §13 ust. 2 pkt a) i b). Końcowo, wobec uznania nieważności uchwały w zakresie §13 ust. 2 pkt a) i b), Sąd uznał za niezbędne wyeliminowanie także punktu c) nakazującego odpowiednie stosowanie pkt. a i b do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Niezależnie od konieczności automatycznego uznania nieważności uchwały i w tej części, a trafny należy uznać pogląd skarżącego wywiedziony w skardze. Art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt odnosi się bowiem wprost tylko i wyłącznie do psów ("zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna"). Tym samym Rada Gminy ustanowiła normę pozostającą w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu.

W § 14 ust. 2 zdanie 2 Regulaminu przewidziano, że właściciel nieruchomości ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, że istnieje podstawa do pozbawienia mocy prawnej tego postanowienia. Określa ono bowiem obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób naruszający upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi wprost, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ze względu na to, że ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta domowe, nałożenie obowiązku umieszczania tabliczki informującej o obecności psa nie jest zgodne z wyżej powołanym przepisem, albowiem wykracza poza zakres udzielonego w nim upoważnienia. Przepis ten uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1273/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn.. akt II SA/Gd 386/20).

Skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie, tj. co do żądania stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w zakresie §13 ust.1. Stanowił on, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. W ocenie skarżącego Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe i powtórzyła tak naprawdę unormowanie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu zarzut ten nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu z przyczyn wskazanych poniżej.

Z zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w którym określono sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie jego §118, rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. § 143 stanowi natomiast, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Tym samym reguły wyrażone w ww. rozporządzeniu mogą stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy, w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji uznać trzeba, iż Rada Gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna czynić to w zgodzie z postanowieniami § 118 i § 143 ww. rozporządzenia. Rozporządzenie bowiem to stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Sądu ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów ww. rozporządzenia. Jednocześnie mając na uwadze treść zarzutu podniesionego w skardze, koniecznym jest także odniesienie się do charakteru ww. rozporządzenia.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter wskazówek – zaleceń. Nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. Nie mogą zatem stanowić podstawy do samodzielnej oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części (por. wyrok WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 768/15). Są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T. Bąkowski, Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław 2010, s. 85).

Warto również zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które, będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegacją ustawową (tak m.in. w orzeczeniu TK z dnia 15 stycznia 1991 r., U 8/90, OTK 1991, nr 1, poz. 8, i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., U 10/00, OTK 2001, nr 3, poz. 55).

W ocenie Sądu powtórzenie przez Radę Gminy w § 13 ust. 1 treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach niewątpliwie świadczy o pewnej nieprawidłowości redakcyjnej. Nie może być to jednak uznane za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności ww. przepisu. Nie doszło bowiem do powstania sytuacji, w której w zaskarżonej uchwale zostałaby przekroczona delegacja ustawowa, czy też przepisy tej uchwały powtarzałyby przepisy ustawowe w sposób, który mógłby budzić wątpliwości co do podstaw odtworzenia normy postępowania, a tylko w takich sytuacjach można byłoby zarzucić, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W ocenie Sądu powyższe powtórzenie spełnia funkcję informacyjną gdyż umożliwia dodatkowo zaznajomienie się z podstawową zasadą utrzymywania zwierząt domowych tak aby nie stanowiły one zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, czyniąc sporną uchwałę aktem prawnym czytelnym

i zrozumiałym. Mając na uwadze powyższe, w tym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.