Wyrok z dnia 2024-04-16 sygn. I OSK 1438/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 525/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r. nr SKO.4118.193.2020 w przedmiocie uznania za nienależne pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 525/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r. nr SKO.4118.193.2020 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 października 2020 r. nr SOCVI.554.1972DP.2020.170044.ŚW; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego [...] kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 6 października 2020 r., orzekającej o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dzieci: [...], [...] w wysokości 500,00 zł miesięcznie na każde z nich za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dzieci: [...], [...] w wysokości 6000,00 zł za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 264,95 zł, co w sumie stanowi kwotę 6264,95 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 lipca 2019 r. [...] złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci [...] i [...] na okres świadczeniowy 2019/2021. Rozpatrując powyższy wniosek organ I instancji uznał, że zostały spełnione kryteria u.p.p.w.d. i w dniu 16 września 2019 r. poinformował [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko [...] w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. i na dziecko [...] w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. W dniu 6 maja 2020 r. organ I instancji powziął informację, że [...] nie zamieszkuje wraz z synami [...] i [...] i nie sprawuje nad nimi opieki od października 2019 r. Mając to na względzie organ I instancji decyzją z 29 maja 2020 r. zmienił [...] prawo do świadczenia wychowawczego w ten sposób, że odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci [...] i [...] w okresie od 1 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją ostateczną z dnia 23 września 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie decyzją z dnia 6 października 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o uznaniu i zwrocie nienależnie pobranego przez [...] świadczenia wychowawczego na dzieci [...] i [...] za okres od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r. w łącznej kwocie 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do 6 października 2020 r. w kwocie 264,95zł, co łącznie stanowi kwotę 6.264,95zł. SKO wskazało, że kluczowym jest fakt wyprowadzenia się [...] i zaprzestania zamieszkiwania wspólnie z dziećmi i brak sprawowania nad nimi opieki. Organ stwierdził, że nie można uwzględnić okoliczności przekazywania matce dzieci kwot odpowiadających wysokością świadczeniu wychowawczemu, bowiem z faktu przekazania środków świadczenia wychowawczego osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem czy też wydatkowania tych środków zgodnie z przeznaczeniem na potrzeby dziecka nie można wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. W zaistniałej sytuacji organ stwierdził, że od zdarzenia wyprowadzenia się z domu - od października 2019 r. i zaprzestania wspólnego zamieszkiwania z dziećmi [...] nie spełniał przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na te dzieci, a brak spełniania przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci powoduje, że wypłacone świadczenie wychowawcze w wysokości po 500 zł miesięcznie na dziecko na okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. spełnia definicję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. i konsekwentnie podlega zwrotowi łącznie z odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty włącznie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożył [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy nie dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również dokonały naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. W sprawie nie ustalono z całą pewnością czy skarżący przekazywał do rąk matki dzieci pieniądze ze świadczenia, czy pieniądze były spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dzieci a w konsekwencji nie ustalono prawidłowo czy świadczenie było nienależne czy też nienależnie pobrane.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w części w zakresie punktu 1 i punktu 3 i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 4 ust. 1, art. 25 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 roku poz. 2407 ze zm., dalej "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci") i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wypłacanie nieuprawnionemu świadczenia wychowawczego w całości na rzecz matki jego dzieci i spożytkowane jego na pokrycie wydatków związanych z zaspokajaniem ich potrzeb oznacza, że świadczenie to nie jest już nienależne - w sytuacji gdy skoro z w/w przepisów wynika, iż świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia jest świadczeniem nienależnie pobranym to niezgodne z prawem przekazywania przez nieuprawnionego świadczenia wychowawczego na rzecz potencjalnie potrzebujących dzieci do rąk ich matki nie może być uznane za sytuację w której świadczenie to jednak stanie się należne;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art 134 § 1, art. 135, art 141 § 4 ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego w stosunku do [...], z tego powodu, że organy nie wyjaśniły czy wypłacane skarżącemu świadczenie wychowawcze było w całości przekazywane matce dzieci i spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokajaniem ich potrzeb w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji z powyższego powodu, bo czy wypłacane skarżącemu świadczenie wychowawcze było w całości przekazywane matce dzieci i spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokajaniem ich potrzeb nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ jak wynika z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 maja 2020 r. [...] nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na syna [...] i na syna [...] w okresie od października 2019 roku, a zatem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z w/w przepisami kpa;

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów środka odwoławczego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta w części na usprawiedliwionych podstawach.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1014/21, [...] odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: [...] i [...].

Ustanowienie na podstawie prawa administracyjnego świadczenia wychowawczego – w zamiarze normodawcy – miało umożliwić częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (zob. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci /Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci", "u.p.o.w.d."/; por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 361). Przyznanie tego świadczenia w myśl regulacji ustawowej było i jest możliwe tylko w przypadku wspólnego zamieszkiwania dziecka z matką i ojcem i pozostawania na utrzymaniu matki albo ojca (z zastrzeżeniem sytuacji określonej w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., która w tym przypadku nie miała miejsca).

Organ dniu 16 września 2019 r. poinformował [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko [...] w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. i na dziecko [...] w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. W dniu 6 maja 2020 r. organ I instancji powziął informację, że [...] nie zamieszkuje wraz z synami [...] i [...] i nie sprawuje nad nimi opieki od października 2019 r. Mając to na względzie organ I instancji decyzją z dnia 29 maja 2020 r. zmienił [...] prawo do świadczenia wychowawczego w ten sposób, że odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci [...] i [...]. Organ stwierdził, że nie można uwzględnić okoliczności przekazywania matce dzieci kwot odpowiadających wysokością świadczeniu wychowawczemu, bowiem z faktu przekazania środków świadczenia wychowawczego osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem czy też wydatkowania tych środków zgodnie z przeznaczeniem na potrzeby dziecka nie można wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. W zaistniałej sytuacji organ stwierdził, że od zdarzenia wyprowadzenia się z domu - od października 2019 r. i zaprzestania wspólnego zamieszkiwania z dziećmi [...] nie spełniał przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na te dzieci, a brak spełniania przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci powoduje, że wypłacone świadczenie wychowawcze w wysokości po 500 zł miesięcznie na dziecko na okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. spełnia definicję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. i konsekwentnie podlega zwrotowi łącznie z odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty włącznie.

Należy pamiętać w związku z zaistniałym zagadnieniem spornym o jednoznacznym stanowisku ustrojodawcy, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP; zob. M. Mazurkiewicz, Komentarz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. Pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 317–318). Limitowanie dostępu do świadczenia wychowawczego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – w niniejsze sprawie: " (...) jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (...)" – nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o podstawy dyskrecjonalne (uznanie administracyjne) organu załatwiającego sprawę w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Regulując kryteria przyznawania świadczenia wychowawczego (pieniężnego) ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości (dyskrecjonalności) organu administracji publicznej, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Powyższe należy również odpowiednio odnieść do określenia (zdefiniowania) – nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego – w myśl art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, urzeczywistnianego w formie indywidualnego aktu administracyjnego (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184).

Orzecznictwo podkreśla, że po nowelizacji u.p.p.w.d. pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1929/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt. I OSK 1929/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej niniejszym sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadnicze znaczenie miał w tym przypadku zarzut kasacyjny oparty na art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Zgodnie bowiem z treścią tych przepisów, osoba, która pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1 u.p.o.w.d.). Po myśli zaś art. 25 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m. in. świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Ustalenie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i orzeczenie o jego zwrocie następuje przy tym w drodze jednej decyzji, to jest w tym samym postępowaniu, a na co wskazuje ewidentnie treść art. 25 ust. 6 cyt. ustawy. Podkreślenia też wymaga, iż ustawodawca zawarł w art. 25 ust. 2 u.p.o.w.d. zamknięty katalog przypadków, z jakimi ustawodawca wiąże uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i z tego względu podlegające zwrotowi.

Treść jurydyczna, zawarta w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., zawiera definicję legalną pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" i z tego powodu wiąże ona we wszystkich postępowaniach opartych na przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Z definicji tej nie wynika zaś, aby oceniając, czy pobrane przez stronę świadczenie wychowawcze, organ miał obowiązek badać, np. intencje strony, którymi się ona kierowała podejmując takie a nie inne działania. Jak wynika bowiem z treści omawianych przepisów, samo spełnienie przesłanek w nich zawartych, wyczerpuje – w rozumieniu omawianej ustawy – przesłanki pojęcia: "nienależnie pobranego" świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2023r. sygn. akt. I OSK 61/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga przy tym, że z konstrukcji wskazanych wyżej unormowań wynika, iż decyzja orzekająca o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym z konkretnym stanem faktycznym i prawnym. Składają się na niego: fakt przyznania stronie na dany okres przez właściwy organ świadczenia wychowawczego na zindywidualizowane dziecko, zaistnienie następnie sytuacji, która spowodowała, że pobieranie pierwotnie przyznanego świadczenia nie jest prawnie dozwolone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt. I OSK 12342/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej w administracji publicznej, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 217–303).

Pamiętać należy, że organy władzy publicznej w myśl wymogów ustrojowych działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co znajduje w szczególności odzwierciedlenie w zasadzie praworządności (legalności), otwierającej katalog zasad ogólnych postępowania administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 75–84). Zaistnienie zatem tego rodzaju okoliczności – jak na gruncie niniejsze sprawy – powoduje, że świadczenie wychowawcze, które zostało stronie wypłacone, staje się świadczeniem nienależnym, o którym mowa m. in. w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Z tego też powodu podlega zwrotowi.

Tym samym w ocenie składu orzekającego – stanowisko Sądu wojewódzkiego, który stwierdził , iż: "(...). Niemniej jednak z punktu widzenia poprawności działań organów w kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, uwagę zwraca okoliczność, że organy obu instancji nie ustosunkowały się w żadnej mierze do argumentów pełnomocnika skarżącego zawartych w powołanym piśmie oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wedle których świadczenie wychowawcze co miesiąc było przekazywane żonie – [...], z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dzieci z uwagi na to, że żona skarżącego nie posiadała wówczas rachunku bankowego na który mogłoby wpływać świadczenie. W odwołaniu rozszerzono argumentację i wskazano, że skarżący porozumiał się z żoną, że będzie pobierał świadczenie z uwagi na zadłużenie [...] i brak posiadania rachunku bankowego celem uniknięcia ewentualnej egzekucji. (...) – nie było uzasadnione.

Nietrafnie także Sąd I instancji przyjmował, że w postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, organ był zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "zawinienia" ("winy") strony skarżącej. Takich wymogów nie zawiera bowiem definicja omawianego świadczenia, zawarta w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jeśli zaś ustawodawca chciałby te kwestię unormować w inny sposób, aniżeli to wynika z treści w/w przepisu, to nic nie stało na przeszkodzie by uczynił to wprost, albo zawarł w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odesłania do innych przepisów. Dlatego w myśl paremii – lege non distinguente nec nostrum est distinguere, skoro na gruncie analizowanej regulacji prawnej normodawca w procesie legislacyjnym nie ustanowił wprost wymogu (warunku) "zawinienia" w treści u.p.p.w.d., to nie można go kreować na etapie stosowania (wykonywania) prawa.

Tylko na marginesie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy nadmienić, że na podstawie art. 10 § 4 ustawy po postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 833 § 6 Kodeksu postępowania cywilnego nie podlega egzekucji m. in. świadczenie wychowawcze.

Nieuprawnione było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy również stanowisko Sądu wojewódzkiego, że kontrolowane działania organów administracji publicznej mogły niewłaściwie wpływać na zabezpieczenie dobra dzieci oraz prowadzić do nadwątlenia praw gwarantowanych art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Zdaniem składu orzekającego, takiego poglądu nie uzasadniały w tym przypadku przepisy konstytucyjne. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP tzw. praw socjalnych oraz uprawnień przyznanych osobom niepełnosprawnym można dochodzić tylko w granicach ustalonych w ustawie. Zatem choć sąd administracyjny ma niewątpliwie prawo do dokonywania wykładni obowiązującego prawa w duchu praw gwarantowanych konstytucyjnie, to nie jest jednak jego kompetencją tworzenie zupełnie nowych norm prawnych. Zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynikało by dzieciom uczestnika postępowania zagrażało jakieś niebezpieczeństwo wymagające udzielenia im z tego powodu szczególnej ochrony a powoływany w zaskarżonym wyroku przepis art. 72 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje, że Rzeczypospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka i że każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją a zatem dotyczy zupełnie innych sytuacji niż ta, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2023r. sygn. akt. I OSK 61/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy zbędne było w ogóle jakiekolwiek nawiązywanie do podkreślanej wyżej kwestii, czy postępowanie skarżącego kasacyjnie nosiło znamiona jakiejkolwiek "winy". Jak ustalił Sąd wojewódzki, nie budzi wątpliwości, że skarżący został pouczony (podpisując formularz wniosku) o warunkach przyznania świadczenia wychowawczego, tj. w szczególności, że świadczenie przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d). Ponadto, został w ten sam sposób pouczony o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Potwierdzeniem tych ustaleń jest fakt poinformowania organu pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r., choć dopiero po wezwaniu skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji rodzinnej, o fakcie niezamieszkiwania wraz z żoną i dziećmi od października 2019 r. Okoliczności sprawy świadczą zatem o dostatecznym pouczeniu i zrozumieniu przez stronę pouczenia w kwestii okoliczności skutkujących brakiem prawa do przedmiotowego świadczenia. Nie sposób zatem uznać, aby skarżący nie miał świadomości, że sytuacja, w której się znalazł, skutkuje utratą prawa do świadczenia wychowawczego.

Okoliczność powyższa jednak musiała mieć swoje konsekwencje. Poszukiwanie zaś w zaskarżonym wyroku uzasadnienia, które pozwoliłoby w tym wypadku na uchronienie strony przez negatywnymi skutkami owego opóźnienia, nie ma w przedmiotowym postępowaniu racji bytu. Organ nie ma bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych – kompetencji – do badania (sprawdzania, weryfikowania, etc.) w postępowaniu dotyczącym ustalenia, czy dane świadczenie wychowawcze stało się świadczeniem nienależnym, w jaki sposób świadczenie to zostało przez osobę jako uprawnioną do jego pobierania spożytkowane. Skoro zatem skarżący kasacyjnie podał w swym wniosku określony numer rachunku bankowego, wnosząc, aby to na ten rachunek bankowy były przelewane środki, należne mu z tytułu objętych wnioskiem świadczeń wychowawczych, to uczynienie przez organ zadość temu żądaniu oznaczało, że wspomniane środki zostały wypłacone skarżącemu kasacyjnie.

Skład orzekający nie kwestionuje, że mogą nieraz zachodzić różne, indywidualne uzasadnione sytuacje, w których w szczególności dobro rodziny, a zwłaszcza dobro dziecka uzasadniałoby bardziej wnikliwe i szersze badanie danego stanu faktycznego, ale może to być dokonywane w sytuacjach zachodzących już po wydaniu decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Takie rozwiązanie umożliwia bowiem unormowanie zawarte w art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d., a który – w dacie orzekania przez organy w tej sprawie – stanowił, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Unormowanie to obowiązuje zresztą nadal choć w nieco zmienionej formie.

Z tych powodów zarzut kasacyjny oparty na art. 4 ust. 1 art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. był usprawiedliwiony. Okoliczność ta przekładała się zaś na zasadność zarzutów także zarzutów procesowych dotyczących istotnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

W świetle natomiast tego co zostało wcześniej ustalone, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był dostateczny dla rozstrzygnięcia oraz prawidłowo oceniony, a motywy zaskarżonej decyzji spełniały wszystkie wymagania przewidziane art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi przepisami prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu wojewódzkiego odnośnie do wykładni prawa materialnego nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niemniej jednak, jak wyżej wspomniano, skarga kasacyjna okazała się – w zasadniczej swej części – usprawiedliwiona, a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. pomimo bowiem, że część zarzutów kasacyjnych, które okazały się trafne, miała charakter procesowy, to istota sprawy była na tyle wyjaśniona, że umożliwiała wydanie rozstrzygnięcie obejmującego także skargę wniesioną do Sądu I instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.