Wyrok z dnia 2022-11-15 sygn. I OSK 1111/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del WSA Anna Wesołowska Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 637/19 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 637/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę G. J. (dalej Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 grudnia 2018 r. Skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. J., wpisując w skład rodziny: siebie, żonę – M. M., syna z pierwszego związku – R. J. i syna z obecnego małżeństwa – A. J.

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent/organ I instancji), decyzją z dnia [...] 11 marca 2019 r. odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia wychowawczego. Na skutek odwołania Skarżącego, Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organy orzekające w sprawie wskazały, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że opieka nad dzieckiem R. J. jest sprawowana przez Skarżącego w tygodniu we wtorki i w czwartki oraz w co drugi weekend. Ponadto organ I instancji wskazał, iż Skarżący nie posiada orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną obojga rodziców. Kolegium zaznaczyło, że okolicznością bezsporną jest, że Skarżący jest ojcem dzieci: A. J. i R. J. i ubiega się o świadczenie wychowawcze na syna A., jako drugie dziecko w rodzinie. Kwestią sporną, jest natomiast z ilu osób składa się rodzina Skarżącego i czy tym samym dziecko z poprzedniego związku wnioskodawcy – R. można zaliczyć do rodziny Skarżącego. Organy wskazały, że w aktach sprawy nie znajduje się, żadne postanowienie sądu, które orzekałoby chociażby o sposobie kontaktów ojca z dzieckiem R., nie mówiąc już o ustaleniu opieki naprzemiennej między rodzicami dziecka. Sam Skarżący oświadczył, iż takiego orzeczenia nie posiada. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 15 lutego 2019 r. ustalono, że tylko opieka nad synem A. jest sprawowana całodobowo, zaś nad synem R. jest sprawowana całodobowo w co drugi weekend oraz wtorki i czwartki. Zapewnione są przez Skarżącego połowa wakacji i ferii, a w czasie pobytu opieka jest sprawowana faktycznie i całkowicie. Nadto A. W. podkreśliła, iż jako matka wychowuje syna i opiekuje się nim w zasadniczym zakresie, włączając np. zawożenie na zajęcia pozalekcyjne, opiekę podczas choroby zebrania w szkole i aktywne uczestnictwo w Radzie Rodziców. Wyjaśniła, że syn mieszka z nią. Matka dziecka dodała, iż ojciec realizuje wcześniej ustalone kontakty tj. widuje się z synem we wtorki i czwartki od godzinach 18-19 i zawozi syna nazajutrz rano do szkoły. Spędza z nim co drugi weekend i rozpoczyna opiekę w sobotę około południa. Kolegium podkreśliło, iż w sprawie są dwa odrębne oświadczenia rodziców dziecka, nie ma natomiast właściwego orzeczenia sądu, co do sprawowania opieki naprzemiennej. Wobec powyższego Kolegium uznało, że nie jest władne do badania, czy w sprawie istnieje opieka naprzemienna, czy też nie, bowiem wobec wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134), powołanej dalej jako "ustawa", "u.p.p.w.d." powinno być takie orzeczenie sądu, by można było syna R. zaliczyć do składu rodziny odwołującego, o której mowa w przepisach ustawy. W związku z brakiem spełnienia wymogu sprawowania opieki naprzemiennej nad dzieckiem R. dziecko to, w ocenie Kolegium nie może zostać zaliczone do rodziny wnioskodawcy. Tym samym organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż świadczenie wychowawcze na drugie dziecko – A. J., stronie nie przysługuje.

Skargę na powyższą decyzję do Sądu Wojewódzkiego wniósł Skarżący.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wyrokiem z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 637/19, Sąd Wojewódzki oddalił skargę Skarżącego na decyzję Kolegium z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył treść art. art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. i wskazał, że podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że opieka Skarżącego nad synem R. jest sprawowana całodobowo w co drugi weekend oraz wtorki i czwartki oraz przez połowę wakacji i ferii, a w czasie pobytu opieka jest sprawowana faktycznie i całkowicie. Wskazane formy sprawowania przez Skarżącego opieki nad synem stanowią przejaw wykonywania władzy rodzicielskiej i mogą być traktowane jako opieka naprzemienna w potocznym rozumieniu znaczenia tego terminu. Niemniej jednak ustawodawca zezwolił na ustalenie tego faktu tylko orzeczeniem sądu. Bezspornie w tej sprawie Skarżący takim orzeczeniem się nie legitymował. Słusznie zatem organ, zdaniem Sądu I instancji uznał, czego strony nie kwestionują, że w realiach niniejszej sprawy nie zapadło rozstrzygnięcie sądu powszechnego, co do sprawowania opieki naprzemiennej nad synem R. Zdaniem Sądu I instancji, skoro nie zachodzi przesłanka zaliczenia małoletniego R. do rodziny Skarżącego, przesądza to odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na drugie dziecko skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku Skarżącego złożonego do Sądu Rejonowego dla [...] o orzeczenie "opieki naprzemiennej" nad małoletnim R.

Zaskarżanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 2 punkt 16 ustawy poprzez błędną wykładnię definicji "rodzina" i uznanie, że pierwsze dziecko Skarżącego, tj. R. ze Skarżącym rzekomo nie zamieszkuje oraz;

2. samego celu i ratio legis ustawy (w brzmieniu obowiązującym w okresie dotyczącym sprawy) poprzez rozstrzygnięcie sprawy co do istotny całkowicie sprzecznie z celem ustawy (w sytuacji gdy pierwsza partnerka Skarżącego (i matka jego pierwszego dziecka — R.) nie będzie już miała innych dzieci, a zatem nie będzie pobierała świadczenia wychowawczego na drugie dziecko (niezależnie od dochodu).

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu uwzględnienia skargi w całości i przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego od 1 grudnia 2018 r.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1111/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Skarżącego o zawieszenie postępowania kasacyjnego.

Przy piśmie z 15 lipca 2022 r. Skarżący nadesłał orzeczenie Sądu Rejonowego [...] wydane 26 października 2020 r., sygn. akt VII Nsm 313/20 zatwierdzające ugodę sądową ustalającą opiekę naprzemienną nad synem R. sprawowaną przez obije rodziców, tj. Skarżącego i A. W.. Jednocześnie załączył protokół z rozprawy, w którym A. W. przyznaje, że opieka nad ww. jest wykonywana od ostatnich 5 lat (od sierpnia 2015 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej, został podniesiony w ramach jednej podstawy kasacyjnej a to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 p.p.s.a.).

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, podkreślić przede wszystkim trzeba, że zarzut kasacyjny oparty na niewłaściwej wykładni art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., skutkującej przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, iż o opiece naprzemiennej musi orzec sąd powszechny, a oceny w tym zakresie nie powinien dokonywać samodzielnie organ orzekający w sprawie, był całkowicie - w realiach tej sprawy - niezasadny. Nieuzasadniony okazał się również zarzut także oparty na art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że drugi, młodszy syn G. J. – A. J. jest jego jedynym dzieckiem w rodzinie - w rozumieniu tego przepisu.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że zainteresowany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną – M. M., oraz z synem z obecnego małżeństwa – A. J. Natomiast w oparciu o wywiad środowiskowy stwierdzono, że opieka nad dzieckiem R. J. jest sprawowana przez G. J. w tygodniu we wtorki i w czwartki oraz w co drugi weekend. Jak wynika z akt administracyjnych Skarżący nie posiada orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną obojga rodziców.

Oceniając zatem wyżej przedstawiony materiał dowodowy rozpoznawanej sprawy, Kolegium uznało, że opieka sprawowana przez rodziców małoletniego R. J. nie miała charakteru opieki naprzemiennej. W tej sytuacji więc, w ocenie organu, synowie Skarżącego: R. i A. nie zaliczali się do jego rodziny - w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - a konsekwencją tego ustalenia było uznanie, że A. J. był pierwszym dzieckiem Skarżącego. Okoliczność ta z kolei skutkowała brakiem podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia 10 grudnia 2018 r. Powyższe stanowisko trafnie podzielił następnie Sąd Wojewódzki, zauważając, że w stanie faktycznym sprawy zaprezentowany wyżej pogląd, był w pełni uzasadniony i uprawniony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sądu I instancji zasadnie stwierdził, iż pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - w dacie orzekania przez organy - zawierała własną definicję legalną instytucji rodziny. Oznacza to, że tradycyjnie ujmowane pojęcie "rodziny", pod którym - z reguły - rozumie się wszystkich krewnych i powinowatych, na użytek omawianej ustawy doznawało określonej modyfikacji. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. (w wersji Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), ilekroć w tej ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Jak z powyższej zatem regulacji prawnej wynika, na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców.

Z uwagi na argumentację, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dodać też w tym miejscu wypada, że czym innym jest pojęcie władzy rodzicielskiej a czym innym sprawowanie opieki naprzemiennej nad dzieckiem. Władza rodzicielska jest prawem podmiotowym obejmującym ogół obowiązków i uprawnień rodziców w stosunku do dziecka, a które to prawo powstaje ex lege z chwilą urodzenia się dziecka oraz (co do zasady, w typowym, modelowym układzie) również ex lege wygasa, gdy dziecko uzyskuje pełnoletniość (vide: Jerzy Ignatowicz, Kazimierz Piasecki, Janusz Pietrzykowski i Jan Winiarz: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy z komentarzem" Wyd. Prawn. Warszawa 1990 r. str. 406 i nast.).

Tymczasem opieka naprzemienna jest pojęciem odnoszącym się do sfery faktycznej. Mimo, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane, można je określić jako pewny sposób sprawowania pieczy nad dzieckiem przez oboje rodziców, którzy nie zamieszkują razem. Pod tym pojęciem należy przy tym rozumieć taką opiekę, której cechą jest: codzienne, bieżące dbanie o dziecko, pilnowanie go i troszczenie się o nie. Chodzi tu o stworzenie sytuacji, w której, mimo, że - zgodnie z obowiązującym prawem - dziecko ma formalnie jedno miejsce zamieszkania, to w tym przypadku - de facto - (mówiąc językiem potocznym) ma dwa domy. Takie jest zatem i ratio legis tej instytucji prawnej. Ponadto fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądu, natomiast organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku sprawowana jest przez rodziców opieka nad dzieckiem. Rozpatrywanie spraw dotyczących opieki naprzemiennej należy do kognicji sądu powszechnego.

Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej, nie można było twierdzić że Skarżący sprawował opiekę naprzemienną nad synem z pierwszego związku – R. J., gdyż fakt ten nie został potwierdzony orzeczeniem sądu powszechnego. Tym samym, mieszkający ze Skarżącym oraz jego żoną najmłodszy jego syn – A. musiał być traktowany jako pierwsze dziecko w rodzinie - w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.