Wyrok z dnia 2024-04-12 sygn. I OSK 1975/22

Dnia 12 kwietnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 102/22 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 12 listopada 2021 r. nr SKO.IV/424/3705/1077/2021 w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 lipca 2022 r. oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 12 listopada 2021 r. nr SKO.IV/424/3705/1077/2021 w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z 10 września 2021 r., wydaną m.in. na podstawie art. 4, art. 5, art. 8, art. 18 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, dalej jako: u.p.p.w.d.) odmówił T. G. (dalej jako: strona lub skarżący) przyznania świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci za okres od 1 sierpnia 2021 r. do 31 maja 2022 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 12 listopada 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyroku sądu powszechnego wydanego w rozpoznawanej sprawie nie zawarto regulacji dotyczących pieczy naprzemiennej i okoliczność ta wyłącza możliwość przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tym podkreślono, że córki strony mieszkają z matką, jak również zasądzone zostały od strony alimenty na ich rzecz.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, ze treść art. 5 ust. 2a jest jednoznaczna, ponieważ wskazuje się w nim, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W przywołanym przepisie ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że o opiece naprzemiennej można mówić wyłącznie wówczas, gdy wynika ona z orzeczenia sądu. Oczywiście stwierdzenie takie nie jest precyzyjne, ponieważ rodzice dziecka mogą przed sądem zawrzeć ugodę i ona również będzie wypełniała treść przywołanego unormowania. Sąd I instancji podkreślił, że o ile w przypadku orzeczeń, które zapadały przed dniem wejścia w życie przywoływanego przepisu, można domagać się od organów administracji działań zmierzających do wyjaśnienia sytuacji faktycznej dziecka po rozstaniu się rodziców, to już w przypadku orzeczeń zapadających po wejściu w życie tego unormowania sytuacja wydaje się być klarowna, a mianowicie tylko w tych przypadkach, w których sąd orzeknie o opiece naprzemiennej, w kontekście omawianej ustawy o takiej sytuacji będzie można mówić. Przedstawiona tu wykładnia przedmiotowego przepisu jak się wydaje nie odbiega od powszechnie przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co więcej w orzecznictwie tym akcentuje się, że ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17 Lex 2496736).

Sąd I instancji uznał, że dla oceny prawidłowości działań organów administracji kluczową funkcję pełni treść orzeczenia Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej z 18 grudnia 2018 r. W wyroku tym w pkt 3 unormowano zasady kontaktów skarżącego z dziećmi, w tym w sposób rozbudowany określono w jakich dniach przysługują one skarżącemu. Z kolei w pkt 4 tego wyroku unormowano kwestie związane z utrzymaniem córek i obowiązek taki nałożono na obie strony i z tego powodu zasądzono od skarżącego na rzecz dzieci kwotę 700 zł i 600 zł alimentów. Zdaniem Sądu I instancji, treść przywołanego wyroku jest czytelna i wynika z niego, że córki skarżącego zamieszkują z matką, a skarżący jest zobowiązany do płacenia alimentów na ich rzecz. Powyższe ustalenia ww. wyroku pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, że sąd ten nie orzekał o opiece naprzemiennej i z treści tego orzeczenia nie można także wywodzić domniemania występowania opieki naprzemiennej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. przez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryterium do otrzymania świadczenia wychowawczego z uwagi na brak przesłanki wykonywania przez skarżącego opieki naprzemiennej, podczas gdy brak jest ustawowej definicji opieki naprzemiennej, a z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z wyroku Sądu Okręgowego w Bielsku- Białej z dnia 18.12.2018 r. w sprawie o sygn. [...] wynika, że skarżący faktycznie opiekuje się dziećmi w porównywalnym stopniu, co matka małoletnich, zaś wskazane w w/w ustawie pojęcie opieki naprzemiennej nie charakteryzuje się ścisłą symetrycznością,

II. mające wpływa na wynik postępowania naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mające istotny wpływ na jej wynik.

III. mające wpływ na wynika postępowania naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu administracyjnego, pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Jednocześnie stosownie do treści art. 5 ust. 2a analizowanej ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Przesłanka opieki naprzemiennej była w orzecznictwie rozbieżnie rozumiana. Stawiany był zarówno warunek, aby tego rodzaju opieka wyraźnie była orzeczona przez sąd powszechny, jak i dopuszczono, aby orzeczenie sądu regulujące sposób opieki nad dzieckiem przez rodziców żyjących osobno, mimo braku posłużenia się przez ten sąd określeniem "opieka naprzemienna", podlegało analizie w postępowaniu administracyjnym i ocenie, czy orzeczone formy sprawowania pieczy nad dzieckiem i jej organizacja wskazują na naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców. Wskazówką dla tego, jak rozumieć opiekę naprzemienną, są znowelizowane przepisy kodeksu postępowania cywilnego: art. 582⊃1; § 4, art. 598⊃2;⊃2;, art. 756⊃2; § 1 pkt 3 wskazujące na stan, w którym dziecko w powtarzających się okresach mieszka z każdym z rodziców. Podkreślić należy, że jest to stan, którego nie da się sprowadzić do kwestii kontaktów z dzieckiem. Opieka naprzemienna związana jest bowiem z wykonywaniem władzy rodzicielskiej i sprawowaniem pieczy nad dzieckiem. W przypadku pieczy naprzemiennej chodzi właśnie o cykliczne, naprzemienne zamieszkiwanie dziecka z każdym z rodziców (A. Pośpiech [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2021, art. 107).

Forma opieki naprzemiennej jest możliwa do ustalenia także w porozumieniu o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej (planie wychowawczym), przedkładanym i zaaprobowanym przez sąd oraz w ugodzie zawartej przed sądem (por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., I OSK 4362/18).

Analiza przepisów art. 4 i 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wskazuje, że podzielone świadczenie wychowawcze przysługuje obojgu rodzicom, jeżeli orzeczenie sądu w przedmiocie opieki nad dzieckiem przewiduje sprawowanie przez rodziców opieki nad wspólnym dzieckiem w porównywalnych powtarzających się okresach, przy czym obowiązujące przepisy nie wymagają równego podziału obowiązków czy czasu wykonywania opieki przez poszczególnych rodziców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1327/21, z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4362/18, czy z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 279/22), ale sprawowaną opiekę ma cechować cykliczność i naprzemienność opieki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1161/21).

Dołączony do sprawy wyrok Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej I Wydziału Cywilnego Rodzinnego z 18 grudnia 2018 r. przy określaniu sposobu sprawowania opieki nie posługuje się terminem "opieka naprzemienna", a zatem należało przeanalizować, czy wyrok ten wskazuje na powtarzające się, porównywalne okresy zamieszkiwania dziecka kolejno u każdego z rodziców. Konieczne jest przy tym odróżnienie wykonywania opieki naprzemiennej od innych form realizacji opieki nad dzieckiem w ramach wykonywania władzy rodzicielskiej przez rozwiedzionych rodziców. W wyroku rozwodowym Sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi córkami obojgu rodzicom z ustaleniem miejsca zamieszkania dzieci przy matce. Jednocześnie Sąd ustalił dla ojca prawo do kontaktów z córkami w co drugi weekend, w każdą środę po zajęciach szkolnych, a w razie ich braku od godz. 15:00 do czwartku do godz. 19:00, przez połowę wakacji oraz ferii zimowych. Wskazany w powyższym wyroku zakres kontaktów ojca z córkami nie wskazuje na cykliczność zamieszkiwania dzieci u każdego z rodziców, a w konsekwencji na naprzemienność opieki, choć wskazuje na powtarzalny charakter spotkań z ojcem i pobytów u niego. Okresy tych pobytów nie są jednak porównywalne z okresami zamieszkiwania z matką. W tym zakresie istnieje wyraźna dysproporcja na rzecz matki, nie można zatem mówić o opiece naprzemiennej w rozumieniu art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., a w konsekwencji o naruszeniu powyższego przepisu przez Sąd I instancji.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Analiza art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji powyższych uwag nie można również potwierdzić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Jest to bowiem przepis o charakterze blankietowym, wynikowym. Naruszenie natomiast przepisu o takim charakterze (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2, art. 151 P.p.s.a.) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom o charakterze procesowym lub materialnym.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.