Wyrok z dnia 2023-12-05 sygn. II SA/Ol 672/23

Dnia 5 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego W. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z 18 grudnia 2020 r. działający z upoważnienia Burmistrza [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "organ I instancji") ustalił odpłatność dla W. M. (dalej jako: "skarżący", "strona") za pobyt ojca (Z. M.) w Domu Pomocy Społecznej w [...], w wysokości 716,21 zł (słownie: siedemset szesnaście złotych dwadzieścia jeden groszy). Odpłatność ustalona została od dnia 1 grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzją organu I instancji z 28 września 2017 r. Z. M. (dalej jako: "ojciec strony") został skierowany do domu pomocy społecznej, zaś w dniu 31 października 2017 r. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w [...] (DPS). Następnie decyzją zaś organu I instancji z 2 lipca 2020 r. ustalono ojcu strony odpłatność za jego pobyt w DPS w kwocie 1.114,37 zł miesięcznie. Ustalona odpłatność nie pokrywa całej należności za pobyt w DPS-ie. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej wynosi 3.263,00 zł. Wskazano, że na skutek zmiany przepisów wprowadzonych na mocy ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Organ wyjaśnił, że w dniu 3 grudnia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt podopiecznego strony w DPS-ie. W toku postępowania skarżący oświadczył, że odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co - w ocenie organu - jest równoznaczne z odmową zawarcia umowy. W tej sytuacji według organu posiadał on ustawowy obowiązek, wynikający z art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, aby w tej sprawie przeprowadzić postępowanie oraz wydać decyzję o ustaleniu odpłatności, stosownie do zasady wyrażonej w art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ strona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ nie mógł ustalić jej sytuacji dochodowej i rodzinnej. Dlatego ustalono miesięczną opłatę za pobyt ojca strony w DPS-ie w następujący sposób: 3.263,00 zł (koszt utrzymania mieszkańca) - 1.114,37 zł (opłata ojca strony) = 2.148,63 oraz 3 osoby zobowiązane do alimentacji = 716,21 zł.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez lakoniczne, niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, mających szczególne znaczenie i wpływ na ustalenie praw i obowiązków oraz nienależyte, niepełne udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, co doprowadziło ostatecznie do zaistnienia szkody wynikłej z nieznajomości prawa przez skarżącego i wydania przez organ decyzji niesprawiedliwej z punktu widzenia etycznego, jednocześnie obiektywnie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego. Skarżący wyjaśnił, że trwał w błędnym przeświadczeniu, że nieprzeprowadzenie lub odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na etapie przed wydaniem decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt mieszkańca domu nie będzie niosła za sobą żadnych negatywnych konsekwencji i jest równoznaczna z zaistnieniem nowego obowiązku po stronie organu, przejawiającego się w ten sposób, że organ ustali z urzędu wszystkie okoliczności faktyczne i prawne strony bez udziału osób wskazanych w treści art. 61 ustawy o pomocy społecznych. W rezultacie skarżący dowiedział się o przesłankach i uprawnieniu ujętym w treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej dopiero po wydaniu decyzji przez organ. Podniósł nadto, że gdyby został należycie poinformowany o istnieniu, zasadach i przesłankach towarzyszących wspomnianemu uprawnieniu, udzieliłby zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a następnie złożył wniosek o całkowite zwolnienie z opłaty z uwagi na zastany stan faktyczny w tej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że skierowany i umieszczony w DPS-ie Z. M. jest biologicznym ojcem jego oraz rodzeństwa (braci) skarżącego. Ojciec strony rażąco zaniedbywał swoje obowiązki rodzicielskie - nie wychowywał dzieci i nie interesował się ich losem, nadużywał alkoholu, notorycznie uchylał się od partycypacji w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego i pod wpływem alkoholu kreował wrogą, nieprzyjazną atmosferę, regularnie doprowadzając do sytuacji niedopuszczalnych z punktu widzenia praworządnych obywateli, kierujących się zasadami dobrego wychowania i przyzwoitości. Ojciec strony opuścił rodzinę i od tamtej pory nie partycypował w żaden sposób w utrzymaniu dzieci i nie utrzymywał kontaktu z rodziną przez ponad 30 lat. W tych okolicznościach skarżący nie poczuwa się do obowiązku łożenia na utrzymanie ojca w DPS-ie. Wyjaśnił, że jest mężem i ojcem czwórki dzieci w wieku szkolnym i niemowlęcym, będącymi na utrzymaniu rodziców, w szczególności zaś skarżącego. Otrzymywane przez niego wynagrodzenie jest regularnie przeznaczane na utrzymanie rodziny, w tym dzieci. Ponoszenie opłaty za utrzymanie ojca w DPS-ie doprowadziłoby do faktycznej niemożności finansowego wsparcia przez niego własnych dzieci.

W związku z powyższym skarżący zwrócił się o:

1) uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w szczególności w celu pełnego wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz uzasadnioną interesem prawnym skarżącego konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego;

2) w przypadku zaistnienia takiej potrzeby - na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów lub zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję;

3) z ostrożności procesowej - o całkowite zwolnienie strony z opłaty za pobyt ojca strony w DPS w [...] z uwagi na uzasadnione okoliczności przedstawione powyżej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dale: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 12 kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że z obowiązujących uregulowań ustawy o pomocy społecznej wynika, że postępowanie organu I instancji w tej sprawie było prawidłowe. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (pismo z 08.11.2020 r.). Organ I instancji był zatem obowiązany ustalić wysokość opłaty wnoszonej przez skarżącego za pobyt jego ojca w DPS-ie, w wysokości ustalonej zgodnie z art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.). Wskazano, że skarżącemu ustalono odpłatność za swój pobyt w DPS-ie w wysokości 1.114,37 zł miesięcznie, zaś średni miesięczny koszt utrzymania jednego mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w 2020 r. wynosił 3.263,00 zł (obwieszczenie Starosty [...] z 17 stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie miesięcznego kosztu utrzymania jednego mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w [...]). Jeśli zatem ojciec strony nie pokrywa całej należności za pobyt w DPS-ie, to skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłaty w wysokości 716,21 zł.

W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia skarżącego, że jego ojciec rażąco zaniedbywał swoje obowiązki rodzicielskie (brak zainteresowania losem dzieci, nadużywanie przez ojca alkoholu) nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Negatywny stosunek strony skarżącej do ojca i ewentualny brak jakichkolwiek relacji z nim, nie może mieć wpływu na samo powstanie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt ojca w domu opieki społecznej. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu opieki społecznej.

W skardze na decyzję Kolegium pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy przy dokonaniu prawidłowych ustaleń, oraz stosując w sposób prawidłowy przepisy, organ winien był uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i orzec w sposób odmienny co do istoty sprawy, względnie uchylić je i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania, czy nie zachodzą uzasadnione okoliczności przemawiające za całkowitym zwolnieniem skarżącego z ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS-ie, jak również pominięcie przy ocenie materiału dowodowego kwestii związanych ze stosunkami rodzinnymi, a w szczególności faktu zaprzestania przez ojca kontaktu oraz nagannego funkcjonowania ojca w środowisku rodzinnym, nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego i uszczuplenie budżetu domowego jego rodziny poprzez ograniczenie możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb rodziny, a także poprzez nieuwzględnienie zasady informowania stron w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji, którego to pracownik nie pouczył w sposób zrozumiały o skutkach odmowy udzielenia wywiadu środowiskowego;

3. art. 62 ust. 2d w zw. z art. 62 ust. 2e u.p.s. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w sytuacji gdy ratio legis tej regulacji jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, natomiast z zachowania skarżącego w żadnej mierze nie wynika, iżby miał on uchylać się od współpracy z organami w trakcie postępowania administracyjnego, a brak chęci na wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego spowodowany był faktem błędnego pouczenia o konsekwencjach odmowy udzielenia wywiadu, które nie były jednoznaczne, precyzyjne i wyczerpujące;

4. art. 64 u.p.s. polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty, mimo że spełnione zostały przesłanki do uwzględnienia tego wniosku zarówno z uwagi na sytuację majątkową, jak i sytuację rodzinną skarżącego, a skarżącego winno się uznać za osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, a więc uprawnioną do złożenia takiego wniosku w toku niniejszego postępowania; względnie polegające na utrzymaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego skutkującego uniemożliwieniem rozpoznaniu takiego wniosku wobec nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sposób zgodny z przepisami prawa, po wyrażeniu świadomej (pod kątem skutków prawnych) decyzji w tym zakresie przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w okolicznościach tej sprawy nie można uznać, aby skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu. Skarżący konsekwentnie podnosił, że nie czuje więzów ze swoim ojcem, który porzucił jego rodzinę. Jednocześnie podjęte przez organ działania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w stosunku do osoby, o której mowa w art. 103 u.p.s., trudno uznać za prawidłowe, szczególnie biorąc pod rozwagę okoliczności "odmowy" udzielenia wywiadu - po telefonicznej rozmowie z pracownikiem socjalnym organu I instancji. Dodatkowo podniesiono, że w trosce o swoje interesy, złożył dodatkowy wniosek do organu I instancji o umorzenie i całkowite zniesienie opłaty za pobyt ojca w DPS-ie z dnia 13 czerwca 2023 r. (data prezentaty 14 czerwca 2023 r.). We wniosku tym po raz kolejny podkreślił rażące naruszenia przez mieszkańca domu obowiązków rodzinnych względem skarżącego. Szereg zachowań skarżącego jednoznacznie wskazuje na to, że nie miał on w zamiarze spowodować po swojej stronie powstania obowiązku łożenia na pobyt ojca w DPS. Wszystkie jego działania były ukierunkowane, wedle stanu jego świadomości prawnej na dany czas, na zanegowanie tego obowiązku. Gdyby skarżący był prawidłowo pouczony o konsekwencjach prawnych zgody na przeprowadzenie wywiadu, z całą pewnością by się na niego zgodził. Tym bardziej nie sposób przyjąć, że skarżący świadomie odmówił przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W skardze podkreślono, że organy pomijają okoliczność, że do odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego doszło tylko po rozmowie telefonicznej z pracownikiem, a organ nie sprecyzował w sposób wystarczający, jasny i zrozumiały obowiązków skarżącego w tej sprawie i nie określił prawnych skutków ich niewykonania, ze wskazaniem odpowiednich przepisów, co stoi w opozycji do obowiązków określonych w art. 9 k.p.a. Zaznaczono również, że organ II instancji nie rozpoznał wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zaznaczono, że w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Kolegium ustosunkowało się bowiem do okoliczności faktycznych podniesionych na etapie postępowania odwoławczego, mianowicie kwestii związanych ze stosunkami rodzinnymi. Kolegium wyjaśniło, że brak relacji (kontaktów) pomiędzy skarżącym, a jego ojcem nie może mieć wpływu na samo powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS-ie.

W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie okoliczność, że skarżący nie był świadomy konsekwencji w przypadku niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, niepoinformowanie przez organ I instancji o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, że skarżący dwukrotnie nie wyraził zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu: po raz pierwszy w dniu 07.12.2017 r. (ojciec strony został umieszczony w DPS-ie 01.10.2017 r.) oraz powtórnie w dniu 16.11.2020 r. (data wpływu pisma do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]; przekazanego następnie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]). Skarżący w sposób prawidłowy został zawiadomiony (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z 03.12.2020 r.) o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS-ie; organ poinformował przy tym skarżącego o przysługującym prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skoro zatem skarżący w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji przyjął bierną postawę nie wyrażając zgody na przeprowadzenie z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego, to w ocenie Kolegium zaistniały podstawy do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r., poz. 1634) zwanej dalej jako: "p.p.s.a." uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 12 kwietnia 2023 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 18 grudnia 2020 r. ustalającą wobec skarżącego odpłatność za pobyt jego ojca w DPS-ie w [...], w wysokości 716,21 zł od dnia 1 grudnia 2020 r. W tym miejscu pozostaje nadto wskazać, że w sentencji decyzji w części opisującej decyzję organu I instancji wskazano, że ustalona odpłatność dotyczy okresu od 1 października 2020 r., co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanej decyzji organu i instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268) dalej jako: "u.p.s.". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Jak stanowi zaś art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: pkt 1 - mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, pkt 2 - małżonek, zstępni przed wstępnymi, pkt 3 - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (art. 61 ust. 2a u.p.s.). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a (art. 61 ust. 2b u.p.s.). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 61 ust. 2c u.p.s.).

W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61ust. 2d u.p.s.). Według zaś art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

Nadto zgodnie z treścią art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: pkt 1 - wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; pkt 2 - występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; pkt 3 - małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; pkt 4 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; pkt 5 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; pkt 6 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; pkt 7 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Natomiast według art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

Jednocześnie zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Z przywołanych wyżej unormowań jednoznacznie wynika, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Ustawodawca precyzyjnie określił zarówno katalog podmiotów, na których spoczywa obowiązek ponoszenia opłat, tryb ustalania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz sposób, w jaki należy ustalić wysokość rozważanej opłaty. Niespornym jest wobec tego, że obowiązek odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w pierwszej kolejności mieszkańca domu, a dopiero wówczas, gdy wnoszona przezeń opłata nie pokrywa w pełni średniego miesięcznego kosztu jego utrzymania (pobytu) w domu pomocy społecznej, małżonka, zstępnych przed wstępnymi, gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W stosunku do podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., czyli małżonka, zstępnych, wstępnych organ w pierwszej kolejności winien dążyć do ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dopiero w przypadku, gdy osoby zobowiązane odmówią zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ powinien uruchomić decyzyjny tryb ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej.

W przypadku trybu administracyjnego (decyzyjnego) ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje. Pierwsza została przewidziana w art. 61 ust. 2d u.p.s., gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., aczkolwiek godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wówczas wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i art. 103 ust. 2 u.p.s. Druga sytuacja, uregulowana została w art. 61 ust. 2e u.p.s. i ma miejsce w przypadku, gdy zobowiązany odmawia zawarcia umowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 u.p.s., a także odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość opłaty ustalanej w drodze decyzji obciążającej zobowiązanego winna odpowiadać różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W tym jednak wypadku przy ustalaniu opłaty kluczowe znaczenie będzie miało kryterium dochodowe, jako że w pierwszym z omawianych przypadków, czyli wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy choć wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale także możliwości osoby zobowiązanej. Pod pojęciem "możliwości osoby zobowiązanej" rozumieć należy sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową zobowiązanego, która może rzutować na ocenę jego zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem członka rodziny w domu pomocy społecznej. Interpretację pojęcia "możliwości osoby zobowiązanej" ustawodawca pozostawia organowi, co oznacza, że w rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/22, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium stanęło na stanowisku, że organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (pismo z dnia 08.11.2020 r.) i w związku z takim stanowiskiem skarżącego określono mu wysokość opłaty wnoszonej za pobyt ojca w DPS-ie, w wysokości ustalonej zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s.

W ocenie Sądu przedstawione w tej sprawie stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowego ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych są co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim analiza zebranej w aktach administracyjnych dokumentacji oraz zgromadzone materiały tej sprawy nie zawierają żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący został skutecznie poinformowany/pouczony przez organ prowadzący postępowanie administracyjne w tej sprawie o skutkach odmowy przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, jak również o skutkach odmowy zawarcia umowy co do odpłatności za pobyt jego ojca w DPS.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się adnotacja urzędowa z 7 grudnia 2017 r. (akta adm., k.-1) w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym. Wynika z niej, że pracownik nie zastał skarżącego, ten jednak zadzwonił do MOPS i poinformował, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak też na partycypowanie w kosztach pobytu ojca w DPS. Z adnotacji tej nie wynika aby pracownik poinformował skarżącego o jego sytuacji prawnej związanej z odmową zawarcia umowy na partycypowanie w kosztach utrzymania ojca w DPS, jak też odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy znajduje się także pismo Dyrektora MOPS z 24 sierpnia 2020 r. (akta adm., k. 2) informujące stronę, że w związku z pobytem jej ojca w DPS pracownik socjalny przeprowadzi z nią wywiad środowiskowy, w wyniku którego zostanie zaktualizowana jej sytuacja socjalno-bytowa oraz możliwość ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Brak jest jednak w tym piśmie jakiegokolwiek pouczenia o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przede wszystkim zaś wspomniane pismo, po podwójnym awizowaniu, zostało zwrócone do nadawcy, ponieważ nie podjęto go w terminie (potwierdzenie zwrotu, akta adm., k. 3). Na skutek zwrotu wskazanej przesyłki organ podjął działania w celu ustalenia adresu zamieszkania strony, w efekcie których pracownik socjalny MOPS w piśmie z 16 września 2020 r. (akta adm., k. 5) poinformował, że skarżący nie zamieszkuje pod adresem: [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie strony z 9 listopada 2020 r. (akta adm., k. 13), w którym stwierdziła ona, że zgodnie z rozmową telefoniczną nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skarżący podniósł również w tym oświadczeniu, że nie ma z ojcem kontaktu i go nie pamięta. Jedyne wspomnienia zaś wiążą się z awanturami, przemocą domową i alkoholem. Na oświadczeniu tym wskazano dane osobowe skarżącego i jego adres. Kolejnym pismem z 3 grudnia 2020 r. (akta adm., k. 15) organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego ojca w DPS, jednak również w tym piśmie brak jest jakiejkolwiek adnotacji o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Reasumując z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób wywieźć, że skarżącego pouczono o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie wynika bowiem aby skarżący został skutecznie poinformowany o skutkach braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w tej sprawie.

Niewątpliwie zaś prawidłowe pouczenie strony o skutkach odmowy przeprowadzenia takiej czynności w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ma istotne znaczenie dla jej rozpoznania i zastosowania właściwej podstawy prawnej do ustalenia takiej odpłatności za pobyt ojca w DPS-ię. Jak już bowiem podniesiono powyżej zacytowane przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie rozróżniają dwie sytuacje prawne, czyli odmowę zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. z jednoczesną zgodą na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego od odmowy zawarcia umowy i braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W zależności od zaistnienia konkretnej sytuacji prawnej uwzględnia się różne czynniki wpływające na sposób obliczenia wysokości odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS.

Organy nakładając zatem na stronę obowiązek prawny w postaci odpłatności za pobyt ojca w DPS zobligowane były skutecznie poinformować stronę o istotnych okolicznościach mających wpływ na ustalenie takiego obowiązku. Skoro bowiem organ korzystając z władztwa administracyjnego ustala taki obowiązek, będący obciążeniem finansowym, bezwzględnie musi dopełnić wymogi informacyjne na nim ciążące, a dotyczące istotnych okoliczności mających wpływ na ustalenie takiego obowiązku prawnego. Takich obowiązków w niniejszej sprawie nie dopełniono. Skarżący zaś w odwołaniu wyraźnie wskazał, że trwał w błędnym przeświadczeniu, że nieprzeprowadzenie lub odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na etapie przed wydaniem decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt mieszkańca domu nie będzie niosła za sobą żadnych negatywnych konsekwencji i jest równoznaczna z zaistnieniem nowego obowiązku po stronie organu, przejawiającego się w ten sposób, że organ ustali z urzędu wszystkie okoliczności faktyczne i prawne strony bez udziału osób wskazanych w treści art. 61 ustawy o pomocy społecznych. W rezultacie skarżący dowiedział się o przesłankach i uprawnieniu ujętym w treści art. 64 u.p.s. dopiero po wydaniu decyzji przez organ. Podniósł, że gdyby został należycie poinformowany o istnieniu, zasadach i przesłankach towarzyszących wspomnianemu uprawnieniu, niewątpliwie udzieliłby zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a następnie złożył wniosek o całkowite zwolnienie z opłaty z uwagi na zastany stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Ponadto w piśmie z 31 marca 2021 r. (akta adm., k. 34), skierowanym do Kolegium, skarżący stwierdził m.in., że nie stać go na udzielenie wsparcia poprzez opłacanie DPS oraz wyraża zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawie. Kolegium nie wzięło jednak tych okoliczności pod uwagę, pomimo, że dokonuje ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i winno uwzględniać zmianę stanu faktycznego i prawnego, jaki ma miejsce pomiędzy wydaną decyzją przez organ I instancji a decyzją odwoławczą. Poza tym zupełnie niezrozumiała pozostaje okoliczność, dlaczego rozpoznanie odwołania w tej sprawie zajęło organowi odwoławczemu ponad dwa lata. W tym czasie znacząco mogła ulec zmianie sytuacja skarżącego i jego rodziny.

W świetle powyższych okoliczności oraz zarzutów odwołania stwierdzić pozostaje, że Kolegium nie podjęło działania w celu zniwelowania braków postępowania pierwszoinstancyjnego w postaci braku skutecznego poinformowania strony o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie ustosunkowało się do podniesionych w odwołaniu zarzutów istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Wyjaśnić należy organowi odwoławczemu, że przepis art. 64 u.p.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji uprawniał do ubiegania się o zwolnienie z opłat jedynie osoby wnoszące taką opłatę, co oznaczało, że musiała być ona wpierw prawomocnie ustalona. Natomiast obecne brzmienie art. 64 u.p.s., po zmianie, która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy zmieniającej, prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłaty stał się nieaktualny. Oznacza to, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie także w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia o zwolnieniu z tej opłaty w decyzji ustalającej ich wysokość (vide: wyroki NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22, 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22, 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1644/21, dostępne w CBOSA).

Innymi słowy, złożenie przez zobowiązany podmiot stosownego wniosku na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i postępowania odwoławczego nakłada na organ obowiązek jego rozpatrzenia i orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustalającej ich wysokość. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że wniosek taki powinien zostać rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej wysokość odpłatności. Taki wniosek należy rozpoznać w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt osoby spokrewnionej w DPS.

Finalnie wskazać należy, że ustalenie stanu faktycznego poprzez zebranie i ocenę materiału dowodowego, jest funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a). Rolą zaś organu odwoławczego jest również odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu i weryfikacja stanowiska organu I instancji.

Wydanie decyzji w świetle obecnie zgromadzonego materiału dowodowego było zatem przedwczesne, uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy uznać za niewystarczające. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić zaprezentowane rozważania i ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono w pkt 1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2) na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. obejmujących koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.