Wyrok z dnia 2019-01-30 sygn. I SA/Wa 1685/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Gabriela Nowak, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt II ppkt 5, 6, 7, 8 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], ustalającą, że zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt [...] w Domu Pomocy Społecznej są w kolejności: [...] (mieszkanka), [...] (córka), [...] (wnuk), [...] (wnuczka), [...] (córka), [...] (wnuczka) i [...] (wnuczka), oraz ustalającą wysokość tych opłat dla poszczególnych osób.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu odpłatności miesięcznej za pobyt [...] w Domu Pomocy Społecznej od dnia zamieszkania w ten sposób, że odpłatność miesięczna będzie ponoszona przez [...] w wysokości [...],[...] w wysokości [...],[...] w wysokości [...] oraz [...] w wysokości [...]. Równocześnie organ orzekł, że opłata nie będzie ponoszona przez [...], w związku z nieprzekroczeniem dochodu tych osób 300% kryterium dochodowego osoby gospodarującej w rodzinie.

Organ I instancji wyjaśnił m.in., że Sąd Rejonowy [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt: [...], postanowił o umieszczeniu [...] w domu pomocy społecznej bez jej zgody. W związku z wydaniem przedmiotowego postanowienia organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierował [...] do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. orzekł natomiast o umieszczeniu [...] w konkretnym domu pomocy społecznej. Zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie [...] w 2017 roku średni koszt pobytu w domu, do którego skierowana został [...], wynosi [...] miesięcznie. Organ wyjaśnił, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej kwota dochodu, od której organ nie ustala od osoby zobowiązanej opłaty za pobyt członka rodziny wynosi [...] miesięcznie (tj. 300% kryterium w wysokości 634 zł). Natomiast od osób pozostających w rodzinie kwota dochodu na każdą osobę w rodzinie wynosi [...] (tj. 300% kryterium w wysokości 514 zł). Organ I Instancji ustalił, że nie jest możliwe ustalenie opłaty od [...], ponieważ osoby te prowadzą wspólnie pięcioosobowe gospodarstwo wraz z dwoma nieletnimi wnukami, a miesięczny dochód rodzinny wynosi [...], a dochód na osobę [...], a zatem jest on niższy od 300% kryterium dochodowego.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że uczynione w trakcie postępowania ustalenia pozwalają na ustalenie odpłatności od córki [...], tj. [...] oraz od jej wnuczek [...]. Osoby te prowadzą czteroosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem [...]. Miesięczny dochód rodziny obliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynosi [...], co stanowi [...] na osobę w rodzinie. Dochód ten jest wyższy od 300% kryterium dochodowego o kwotę [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyły odwołania. [...] w ramach odwołania podniosła, że w jej rodzinie ponoszone są stałe wydatki w wysokości [...] oraz według dodatkowego oświadczenia [...] (razem [...]). Wydatków tych nie wziął pod uwagę organ przy wydawaniu decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ponadto skarżąca kwestionuje wybór placówki, jako placówki, w której średni miesięczny koszt pobytu jest bardzo wysoki. Skarżąca wskazała, że niesprawiedliwym pozostaje okoliczność, iż również jej mąż, pomimo że nie jest związany z [...], również będzie ponosił konsekwencje wydanej decyzji. [...] wskazały, że ustalona od nich oplata przewyższa bądź zabiera większą część osiąganego wynagrodzenia. W rodzinie ponoszone są stałe wydatki w wysokości [...]. Wydatków tych nie wziął pod uwagę organ przy wydawaniu decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Odwołujące się kwestionują również wybór domu pomocy społecznej, jako placówki zbyt drogiej i o zbyt wysokim standardzie. Uważają, że skoro ich babka nie zapracowała na wysoką emeryturę, winna zostać umieszczona w domu pomocy społecznej o niższym standardzie.

Rozpatrując odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ przywołał treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 oraz art. 103 ust. 2 i art. 104 tej ustawy oraz § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji, rozpoznając sprawę, w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty za pobyt [...] w domu pomocy społecznej. Właściwie został również ustalony krąg osób zobowiązanych do odpłatności. Organ I instancji prawidłowo i w sposób wyczerpujący ustalił dochód osób na potrzeby postępowania. W aktach dokładnie wskazano wysokość zarobków osób zobowiązanych do alimentacji. Jak wynika z części I kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego [...] z tytułu renty rodzinnej, wypłacanej z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych osiąga dochód miesięczny w wysokości [...]. W świetle art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy opłatę należało ustalić na poziomie [...]. Wobec powyższego organ II instancji podziela w pełni ustalenia dotyczące opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustalonej dla mieszkańca [...]. Z uwagi na okoliczność, że wysokość opłaty ponoszonej przez mieszkańca nie wypełnia w całości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej określonego w wyżej wskazanym zarządzeniu Prezydenta [...], organ I Instancji słusznie zbadał sytuacje majątkową zobowiązanych do wniesienia opłaty w dalszej kolejności. Jak wynika z części II wywiadu środowiskowego, dotyczącego osób o których mowa w art. 103 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [...] prowadzą wraz z [...] pięcioosobowe gospodarstwo domowe. Łączny dochód w rodzinie wynosi [...], a dochód na osobę w rodzinie wynosi [...]. Posiadany dochód na osobę jest zatem niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a więc 300% z kwoty 514 zł, tj. 1542 zł. Wobec powyższego słusznym pozostają ustalenia organu I Instancji w tym zakresie.

W przypadku skarżących, jak wynika z części II wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31 sierpnia 2017 r., dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] (pkt 8 wywiadu środowiskowego). W przypadku osoby w rodzinie, warunkiem koniecznym ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest okoliczność, w myśl której posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a więc 300% z kwoty 514 zł, tj. 1542 zł. Wobec powyższego słusznym pozostają ustalenia organu I Instancji w tym zakresie. Należy bowiem zaznaczyć, że ustalona w wywiadzie środowiskowym kwota dochodu rodziny jest wyższa niż 300% kryterium dochodowego o kwotę [...].

Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca obciążył obowiązkiem ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej małżonka i krewnych bez względu na to, jak mieszkaniec domu pomocy społecznej się w stosunku do nich zachowywał. Jedynym kryterium obciążenia tymi opłatami jest sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej. Jednocześnie w świetle zarzutów podnoszonych przez wszystkie skarżące, organ II instancji, odwołując się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt: II SA/Ol 1182/14, wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia wysokość wydatków ponoszonych przez skarżące na utrzymanie rodziny. Równocześnie organ wyjaśnił, że podnoszone przez skarżące argumenty oraz zarzuty zawarte w odwołaniach maja istotne znaczenie, ale w kontekście postępowania toczącego się w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże, jak wskazuje się w orzecznictwie, rozstrzygniecie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Z powodu tej okoliczności postępowania w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w stosunku do wszystkich skarżących pozostają zawieszone.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły [...]. W ich uzasadnieniu zarzuciły zaskarżonej decyzji, że ustalona kwota odpłatności stoi w sprzeczności z powołanym w decyzji przepisami, gdyż wzięto pod uwagę jedynie dochód (na dodatek niewłaściwy), a nie ich możliwości. Po odjęciu od dochodu udokumentowanych stałych miesięcznych wydatków rodziny w wysokości [...] oraz ustalonych wydaną decyzją opłat [...] zł x 3 osoby pozostaje nam [...] na osobę, co zgodnie z decyzją powinno starczyć na jedzenie, lekarstwa, środki higieniczne i czystości, ubrania, kulturę, rozrywkę, choćby skromne wakacje i rezerwę na tzw. czarną godzinę. Kwota ta nie starczy nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Nie mówiąc już o tym, że przypadająca na osobę kwota opłaty w niektórych miesiącach przekracza zarobki niektórych skarżących. [...] podniosły dodatkowo, że skarżona decyzja zawiera błędy formalne. W uzasadnieniu tej decyzji wskazane jest, że prowadzą czteroosobowe gospodarstwo z mężem. Skarżące wyjaśniły, że nie są i nigdy nie były mężatkami.

Podsumowując, skarżące uznały, że zaskarżana decyzja jest nieprawidłowa. Uwzględnia niewłaściwy dochód, co wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zapoznało się ze wszystkimi dokumentami. Ustalone kwoty do zapłaty nie uwzględniają możliwości finansowych osób zobowiązanych do zapłaty, co jest sprzeczne z interesem społecznym. Ponadto brak jakiegokolwiek elementu decyzji administracyjnej wymienionego w art. 107 § 1 kpa lub jego niewłaściwe sformułowanie, co ma miejsce w tym przypadku (błędy formalne), powoduje wadliwość wydanej decyzji.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia 10 października 2018 r. sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 1865/18, I SA/Wa 1686/18 i I SA/Wa 1687/18 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt I SA/Wa 1685/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonych skargi w części dotyczącej nałożenia na skarżące obowiązku opłaty za pobyt [...] za pobyt w domu opieki społecznej i określenia wysokości tej opłaty.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1508, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej wynika wprost z treści art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz niektórych przypadkach gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że rodzina skarżących składa się z 4 osób (skarżące i mąż jednej ze skarżących będący równocześnie ojcem pozostałych skarżących).

Z akt sprawy wynika, że organy prawidłowo ustaliły, że dochód na osobę w rodzinie skarżących przekracza wskazaną w ustawie kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Organ uznały przy tym, że skoro dochód na osobę w rodzinie ([...]) przekracza kwotę kryterium (300% z 514 zł, czyli 1542 zł), to tym samych dochód rodziny skarżących przekracza owo kryterium o [...]. Ponieważ pozostała do zapłaty część kosztu pobytu w domu pomocy społecznej (po uwzględnieniu opłaty należnej od osoby umieszczonej w domu) wynosiła [...], a więc była niższa od ustalonego przez organy "przekroczenia", kwotą tą, podzieloną na 3 równe części, obciążone zostały skarżące (każda po [...]).

Sąd stwierdził, że określając wysokość opłaty za pobyt [...] w domu opieki społecznej, organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określenie "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" dotyczy każdego z członków rodziny osoby zobowiązanej, podczas gdy w przepisie tym jest mowa wyłącznie o dochodzie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty.

Ustawa o pomocy społecznej w przypadku osób, które nie gospodarują samotnie, lecz wspólnie z innymi członkami rodziny, posługuje się pojęciem dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4), a dochodem na osobę w rodzinie - dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3). Na gruncie tej ustawy funkcjonuje zatem założenie (rodzaj fikcji prawnej), że na każdego członka rodziny przypada równa część dochodu rodziny, niezależnie od tego, czy dana osoba osiąga dochód i jaką część dochodu rodziny ten ewentualnie osiągany dochód stanowi. Za wyjątkiem dochodu dziecka (art. 6 pkt 2) w ustawie o pomocy społecznej nie zdefiniowano innych rodzajów dochodów poszczególnych osób w rodzinie.

Przytoczony wcześniej przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w ocenie Sądu należy rozumieć w ten sposób, że "posiadany dochód na osobę" dotyczy dochodu osoby zobowiązanej obliczonego jako dochód na osobę w rodzinie. W związku z tym na podstawie tego przepisu można obciążyć opłatą osobę, która nie posiada własnych dochodów, lub jej własne dochody są niższe niż kwota wskazana w tym przepisie, jeśli osoba ta gospodaruje wspólnie z innymi członkami rodziny i dochód na osobę w rodzinie jest odpowiednio wysoki. Przyjmuje się bowiem, że tak wyliczony dochód "na osobę" jest (na gruncie ustawy o opiece społecznej) dochodem osoby zobowiązanej. Konsekwentnie jednak "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" dotyczyć także musi tak określonego dochodu osoby zobowiązanej. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest określany w stosunku do konkretnej osoby i obciąża wyłącznie tę osobę w ramach przypadającego na nią "dochodu na osobę w rodzinie".

Przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia powołanego przepisu, zgodnie z którą po wniesieniu opłaty i odjęciu jej od dochodu rodziny (jako całości), pozostająca kwota dochodu na osobę w rodzinie nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie jest nieprawidłowa, bowiem oznaczałaby, że ustalona opłata obciąża nie tylko dochód osoby zobowiązanej, ale również dochody innych członków rodziny, obliczone zgodnie z zasadami przyjętymi na gruncie ustawy o opiece społecznej. Fakt ten podnosiły skarżące, zwracając uwagę, że opłata, którą zostały obciążone, pogarsza sytuację materialną męża (ojca), który nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia przedmiotowej opłaty. Niedopuszczalność obciążania dochodu przypadającego na innych członków rodziny opłatami obciążającymi osobę zobowiązaną wynika nie tylko z osobistego charakteru tego zobowiązania oraz szczegółowej analizy brzmienia przepisu (ustawodawca użył zwrotu "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" a nie "kwota dochodu na osobę w rodzinie pozostająca po wniesieniu opłaty", a więc chodzi o dochód "posiadany" przez osobę zobowiązaną, o którym mowa we wcześniejszej części przepisu). W przypadku, gdy kilka osób w rodzinie może być zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej swoich bliskich, zastosowana przez organy wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której tylko ta osoba mogłaby być obciążona opłatą, w stosunku do której organ orzekałby jako pierwszej, jeśli opłata ta "konsumowałaby" całą kwotę nadwyżki dochodu, przypadającą na całą rodzinę. W takim przypadku sytuacja prawna innych ewentualnie zobowiązanych (w tym gmin kierujących osoby do domów pomocy społecznej) zależałaby w nieuzasadniony sposób od kolejności postępowań w sprawie opłat dotyczących pobytu różnych osób w domach pomocy społecznej.

Dlatego też Sąd orzekający w sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16 (LEX nr 2323434), zgodnie z którym "Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną."

W rozpatrywanej sprawie opłata, którą organy obciążyły każdą ze skarżących ([...]) w oczywisty sposób przekracza różnicę pomiędzy określonym przez organy dochodem na osobę w rodzinie ([...]) a 300% kryterium dochodowego (1542 zł), ponieważ różnica ta wynosi jedynie [...]. Wymierzona opłata przekracza zatem określony ustawowo limit obciążenia osoby zobowiązanej kosztami pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Należy mieć również na uwadze, że ustalenie opłaty za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane spośród jej małżonka, zstępnych i wstępnych może nastąpić w jednej z następujących określonych w ustawie form: w decyzji administracyjnej lub w umowie (uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. W każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Z treści przepisów ustawy, w tym przywołanego wcześniej art. 61 ust. 2 pkt 2, wynika przy tym, że jako podstawową formę ustalenia opłaty ustawodawca wskazał umowę i z tego powodu kwestie dotyczące odpowiedniej umowy zostały w ustawie skodyfikowane. Skoro według wiążącej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca dopuszcza zamiennie (alternatywnie) określenie obowiązku zapłaty za pobyt osoby najbliższej w domu pomocy społecznej, raz w formie decyzji administracyjnej, raz w formie umowy, to uwzględniając wykładnię systemową należałoby przyjąć, że w braku przepisów szczególnych, w obu tych przypadkach zasady określenia wysokości opłaty powinny być zbieżne. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na treść art. 103 ust. 2 ustawy, który stanowi, że Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana, w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Przepis ten oznacza, w ocenie Sądu, że odpowiedzialność osób wymienionych w art. 61 ust. 2 ustawy nie ma charakteru solidarnego. Przeciwnie, ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy jedna z osób zobowiązanych nie osiąga dochodów pozwalających na obciążenie jej opłatą za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej lub jest zwolniona od ponoszenia tej opłaty, pozostałe osoby zobowiązane nie powinny partycypować w kosztach, które z mocy ustawy ich nie obciążają. Konsekwentnie tę samą zasadę należy przyjąć w przypadku ustalenia wysokości takiej opłaty w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem obok mieszkańca domu pomocy społecznej zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za jego pobyt w tym domu pomocy społecznej są zstępni, np. dwie córki, to wysokość należnych od nich opłat winna być podzielona na dwie części, osoba zaś, która spełnia kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 lit. b ustawy, nie ma obowiązku ponosić opłaty w części na nią nieprzypadającej, a przypadającej na osoby zwolnione z tego obowiązku z mocy ustawy. Taka wykładnia jednoznacznie wynika z brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy ustaliły, że poza mieszkanką domu pomocy społecznej zobowiązane do ponoszenia opłat jest 6 osób (dwie córki i ich dzieci), a należną kwotę podzieliły pomiędzy trzy z nich (tj. skarżące). Tym samym organy naruszyły zasadę określoną w art. 103 ust. 2 ustawy. Przepis ten odnosi się do umowy zawieranej z osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej; skoro jednak zapadła w dniu 11 czerwca 2018 r. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje jedynie na alternatywność formy konkretyzacji normy prawnej wynikającej z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, to (jak wskazano wyżej), nie można przyjąć, że warunki zawieranej dobrowolnie umowy mogłyby być bardziej rygorystycznie i jednoznacznie określone w ustawie niż te, które miałaby określać decyzja administracyjna, w razie gdyby nie doszło do zawarcia umowy. Trzeba jednak podkreślić, że ustawodawca nie jest precyzyjny, gdy chodzi o określenie ram odpowiedzialności finansowej członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Skoro jednak organ uznaje, że do określenia wysokości opłaty ustalanej decyzją administracyjną znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy, który wprost odnosi się jedynie do opłat określanych w drodze umowy, to nie znajduje uzasadnienia pomijanie przez organy treści art. 103 ust. 2, odnoszącego się również do opłat określanych w drodze umowy. Wobec jednoznacznej treści art. 103 ust. 2 ustawy nie do przyjęcia jest założenie, że w wydawanej w trybie art. 59 ust. 1 powołanej ustawy decyzji zobowiązującej do ponoszenia kosztów utrzymania danej osoby w domu pomocy społecznej organ miałby prawo obciążyć poszczególnych członków rodziny opłatami w kwocie wyższej niż dopuszcza to ustawodawca (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 438/18).

W ocenie Sądu błędne jest również ustalenie organu, że w przypadku skarżących zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt [...] w domu pomocy społecznej są zarówno [...] (jej córka), jak i 2 córki [...]:[...] (wnuczka) i [...] (wnuczka) w równym stopniu. Art. 61 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy określa zasady wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w tym kolejność w jakiej obciąża ona osoby zobowiązane. Do ponoszenia opłaty w pierwszej kolejności zobowiązany jest mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, następnie małżonek mieszkańca, zstępni przed wstępnym oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zdaniem Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w pierwszej kolejności mieszkańca domu, następnie małżonka mieszkańca domu, potem zstępnych, następnie wstępnych, a na końcu gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obowiązek ten obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Przy czym obowiązek osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w całości lub części (analogicznie do regulacji zawartej w art. 129 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, że obowiązek wnuczek powstanie dopiero w sytuacji, w której córka mieszkańca nie będzie w stanie ponieść całości przypadającej na nią opłaty.

Ponieważ Sąd uznał, że wykładnia zastosowanego przez organy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie była właściwa, konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ i ewentualne określenie opłaty za pobyt w domu opieki społecznej w zgodzie w przedstawioną przez Sąd wykładnią powołanych przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.