Wyrok z dnia 2024-09-18 sygn. IV SA/Po 498/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję.

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia 18 lipca 2023 roku (znak: [...]), skierowaną do T. S.:

1) ustalił należność powstałą z tytułu nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego, wypłaconego w miesiącach od marca 2022 roku do stycznia 2023 roku w wysokości po [...] zł, w łącznie kwocie [...]zł;

2) nakazał ustaloną kwotę wpłacić w 10 ratach po [...] zł każda począwszy od uostatecznienia się decyzji na rachunek bankowy [...] ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że T. S. decyzją z dnia 18.01.2022r. przyznano zasiłek stały, którego wysokość wynosiła [...] zł.

Storna, pomimo uzyskania odpowiedniego pouczenia, nie poinformowała organu o fakcie podjęcia zatrudnienia w okresie od 10.02.2022r. do 31.12.2022r. i otrzymywaniu wynagrodzenia za pracę w wysokości odpowiednio: [...] zł za luty 2022 roku, [...] zł za marzec 2022 roku, [...] zł za kwiecień 2022 roku, [...] zł za maj 2022 roku, [...] za czerwiec 2022 roku, [...] zł za lipiec 2022r roku, [...] zł za sierpień 2022 roku, [...] zł za wrzesień 2022 roku, [...] zł za października 2022 roku, [...] za listopada 2022 roku oraz [...] zł grudzień 2022 roku.

Organ wyjaśnił, że pobierane wynagrodzenie stanowiło dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a kwota otrzymywanego wynagrodzenia przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ([...] zł). W konsekwencji organ uznał, że pobrany zasiłek stanowi nienależnie pobrane świadczenie, które podlega zwrotowi w rozumieniu art. 6 pkt 16 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej.

Uwzględniając art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ stwierdził, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zachodzą podstawy do udzielenia ulgi w postaci rozłożenia zwrotu zaległości na 10 równych ratach po [...] każda.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczy, decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że strona zataiła przez organem, iż od lutego 2022 roku podjęła pracę i za okres od lutego do grudnia 2022 roku osiągała dochód w wysokości co najmniej [...] zł miesięcznie. Strona otrzymywała wynagrodzenie z "dołu". Wynagrodzenie za luty 2022 roku strona otrzymała w marcu 2022 roku, a wynagrodzenia za grudzień 2022 pobrała w styczniu 2023 roku.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta P. prawidłowo uznał, że świadczenia z tytułu przyznanego zasiłku stałego zostały pobrane nienależnie. Strona podawała organowi nieprawdziwe informacje oświadczając, że jej jedynym dochodem jest zasiłek stały. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że strona może wystąpić do organu z wnioskiem w trybie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

T. S. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz stwierdził, że jego działanie nie było podyktowane chęcią wyłudzenia pieniędzy od Państwa Polskiego. Zaistniała sytuacja jest wynikiem działania pracownika socjalnego, który nie dopełnił obowiązku poinformowania skarżącego o konieczności złożenia wniosku o zasiłek stały w formie papierowej. Skarżący podkreślił, że przez zaniechanie pracownika socjalnego nie otrzymał z MOPR kilkunastu tysięcy złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona.

Materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.s.").

Zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń (art. 109 u.p.s.).

Świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej (art. 6 pkt 16 u.p.s.).

Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (art. 98 zdanie pierwsze u.p.s.). Przy czym w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy organ może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 98 zdanie drugie w związku z odpowiednio stosowanym art. 104 ust. 4 u.p.s.).

W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.s.). Zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 106 ust. 3a u.p.s.).

Organy prawidłowo przyjmują, że skarżący pobrał zasiłek stały z naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.

Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1296) od 1 stycznia 2022 roku kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło [...] zł.

Skarżący w okresie od marca 2022 roku do stycznia 2023 roku pobrał tytułem zasiłku stałego łącznie kwotę [...]zł. Tymczasem zgodnie z regulacją art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz w świetle ujawnionych dochodów, które w tym okresie skarżący osiągał, nie był uprawniony do pobierania tego świadczenia pieniężnego.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do zastosowania art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej.

Na potrzeby rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy organy przyjmowały, że ustalenie obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obejmować powinno nie tylko to, że wystąpiły świadczenia nienależne bez zbadania, ale również to czy są one jednocześnie świadczeniami nienależnie pobranymi (wyrok NSA z 10.12.2020 r., I OSK 2347/20, LEX nr 3093719).

Analiza dowodów włączonych do akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że skarżący zataił przez organami pomocy społecznej fakt podjęcia zatrudnienia oraz uzyskiwania z tego tytułu dochodów; skarżący na potrzeby kilku postępowań pomocowych złożył nieprawdziwe zapewnienie, że jego jedynym dochodem jest zasiłek stały. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że skarżący, naruszając obowiązek określony w art. 109 u.p.s., pozbawił organ możliwości bieżącej oceny jego sytuacji dochodowej w zakresie kryterium dochodowego warunkującego wypłatę świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku stałego.

Okolicznością indyferentną dla orzeczenia zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego za okres od marca 2022 roku do stycznia 2023 roku pozostają zapatrywania skarżącego zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego, a dotyczące tego, że w latach 2011-2013 z powodu działań pracownika socjalnego skarżący rzekomo stracił kilkanaście tysięcy złotych wskutek braku przyznania mu zasiłku stałego.

W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję należało jednak usunąć z obrotu prawnego z poniżej wskazanych powodów.

Po pierwsze analiza zarówno sentencji, jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji, uzasadnia stanowisko, że organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, które zostało wydane z naruszeniem art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że podanie kwoty podlegającej zwrotowi, a także określenie terminu zwrotu tych należności powinno być zawarte w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji, a nie na przykład w uzasadnieniu decyzji (R. Frąckowiak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2019 art. 104 oraz powołane tam orzecznictwo).

Osnowa rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. nie pozwala przyjąć, że organ ustalił termin zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Organ orzekł, że kwotę nienależnie pobranych świadczeń "należy wpłacić w 10 ratach po [...] zł każda począwszy od uostatecznienia się decyzji". W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył jedynie treść osnowy rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu powyższe nie pozwala przyjąć, że został ustalony termin zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Odwołanie się do "uostatecznienia decyzji" nie stanowi o ustaleniu terminu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wskazuje jedynie przesłankę dla uznania, że decyzja/rozstrzygniecie o zwrocie staje się wykonalne.

Natomiast określenie terminu wpłaty raty oraz określenie cykliczności poszczególnych rat (tygodniowe, miesięczne, półroczne, roczne) stanowi o ustaleniu przesłanki wymagalności obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (poszczególnych rat), rozstrzyga więc o dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Po drugie analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji nakazuje przyjąć, że Prezydent Miasta P. wydając rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie rozważał czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Organ uwzględnił sytuację materialną i osobistą skarżącego w ten sposób, że orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w 10 ratach.

Jednak skarżący złożył przy odwołaniu wniosek o dalej idącą ulgę, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z żądaniem umorzenia zaległości.

Kolegium wprawdzie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, że odwołujący się może wystąpić z żądaniem dalej idącej ulgi do organu I instancji, ale w aktach sprawy nie ma dowodów dokumentujących wykonanie obowiązków procesowych z art. 65 § 1 K.p.a., tj. przekazania tego wniosku według właściwości do Prezydenta Miasta P..

Wskazać jednocześnie należy, iż w orzecznictwie i doktrynie prawniczej jednolicie przyjmuje się, że jeżeli organy administracji nie rozważyły kwestii zastosowania regulacji art. 104 ust. 4 u.p.s. przy okazji orzekania na gruncie art. 98 u.p.s. o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, to naruszyły powyższe przepisy w ramach ustalania podstawy materialnoprawnej decyzji oraz w ramach podstaw proceduralnych art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a."). Nie zbadały bowiem kwestii wystąpienia tych okoliczności faktycznych, które wpływałyby na zastosowanie konsekwencji normatywnych określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s. (R. Frąckowiak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2019 art. 98 oraz powołane tam orzecznictwo).

Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy powinien merytorycznie ocenić żądanie dalej idącej ulgi w spłacie zaległości.

Sąd uznał przy tym, że brak jest podstaw do uchylenia z tego powodu decyzji organu I instancji.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący od wielu lat korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. Do akt administracyjnych włączone zostały wywiady o sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do sformułowania oceny, że brak jest możliwości załatwienia sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem możliwości określonych w przepisach art. 136 § 1 i § 3 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium będzie miało na uwadze, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia będzie uznana za prawidłową tylko wówczas, jeżeli organ w sposób zgodny z przepisami zgromadzi w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalający ocenić sytuację strony, a ponadto w samej decyzji zawrze rozważania pozwalające na zweryfikowanie poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych (R. Frąckowiak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2019 art. 104 oraz powołane tam orzecznictwo).

Po trzecie warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie (np. zasiłek stały) zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (wyrok NSA z 28.02.2024 r., I OSK 882/22, LEX nr 3705344 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura).

Z akt sprawy nie wynika, aby przedstawiony powyżej warunek legalności decyzji zwrotowej został spełniony.

Dowody włączone do akt administracyjnych wskazują, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 18 stycznia 2022 roku (nr [...]) skarżącemu przyznano zasiłek stały od 1 stycznia 2022 roku w wysokości po [...] zł płatny przelewam do 28 dnia każdego miesiąca.

Wskazana decyzja został zmieniona decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 09 listopada 2022 roku (nr [...]) w ten sposób, że przedłużono okres na jaki wydano decyzję do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz stwierdzono, że w pozostałym zakresie decyzja z dnia 18 stycznia 2022 roku nie ulega zmianie.

Następnie decyzją z dnia 12 stycznia 2023 roku (nr [...]) Prezydent Miasta P. przyznał skarżącemu zasiłek stały od dnia 20 grudnia 2022 roku do dnia 31 grudnia 2025 roku w wysokości po [...] zł miesięcznie płatny przelewam do 28 dnia każdego miesiąca. Organ stwierdził, że zasiłek za miesiące grudzień 2022 roku oraz styczeń 2023 roku został wypłacony na podstawie zmienionej decyzji z dnia 18 stycznia 2022 roku.

Sąd nie odnalazł w przekazanych aktach administracyjnych dowodów/decyzji uchylających decyzje o przyznaniu/wypłacie zasiłku stałego za okres objęty decyzją zwrotową, tj. za okres od lutego 2022 roku do stycznia 2023 roku.

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia 27 marca 2023 roku (nr [...]), uchylił własną decyzję z dnia 12 stycznia 2023 roku (nr [...]) przyznającą skarżącemu z dniem 1 marca 2023 roku zasiłek stały od dnia 20 grudnia 2022 roku do dnia 31 grudnia 2025 roku.

Ponadto decyzją z dnia 16 czerwca 2023 roku (nr [...]), wydaną także na wniosek skarżącego, Prezydent Miasta P. uchylił własną decyzję z dnia 17 kwietnia 2023 roku ([...]), którą przyznał skarżącemu zasiłek stały na okres od 1 kwietnia 2023 roku do dnia 31 grudnia 2025 roku.

Innych decyzji o uchyleniu zasiłku stałego w przekazanych aktach administracyjnych nie odnaleziono. Dostrzegać przy tym należy, że zgodnie z sentencją decyzji z dnia 12 stycznia 2023 roku zasiłek stały za miesiące grudzień 2022 roku oraz styczeń 2023 roku został wypłacony skarżącemu na podstawie zmienionej decyzji z dnia 18 stycznia 2022 roku.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.