Wyrok z dnia 2024-03-14 sygn. I OSK 314/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1176/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Gliwickiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XXXV/277/2022 w przedmiocie szczegółowych zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym 1. prostuje oczywistą omyłkę w numerze uchwały w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że powinno być "XXXV/277/2022"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Starosty Gliwickiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 listopada 2022 r. II SA/Gl 1176/22, oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Gliwickiego z 27 stycznia 2022 r. nr XXXV/277/2022, w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: u.p.s.) a także w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że przedmiotowa uchwala regulująca wysokość (wskaźniki wyrażone w procentach) miesięcznej odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych liczona w procentach od dochodu mieszkańca określonego w art. 8 ust. 3 - ust. 12 u.p.s. - stanowi prawidłowe wypełnienie przez Radę Powiatu Gliwickiego delegacji zawartej w art. 97 ust. 5 u.p.s., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że Rada Powiatu Gliwickiego była obowiązana określić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych, a więc jedynie granice, w ramach których przedmiotowa opłata powinna zostać ustalona przez uprawnione podmioty, a nie konkretne stawki opłat (wskaźniki wyrażone w procentach) liczone od dochodu ustalonego w oparciu przepisy art. 8 ust. 3-12 u.p.s., co stanowi nieprawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego przez Radę Powiatu Gliwickiego, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1 u.p.s. i w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

2. art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1 i art. 53 ust. 3 u.p.s. a także w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że regulacje przedmiotowej uchwały mogą odnosić się wyłącznie do mieszkania chronionego treningowego, gdyż tylko takim mieszkaniem dysponuje Powiat Gliwicki, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu ustawy powinna prowadzić do wniosku, że Rada Powiatu Gliwickiego była obowiązana określić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności z podziałem za pobyt w mieszkaniach chronionych treningowych oraz w mieszkaniach chronionych wspieranych, a nie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w konkretnym (indywidualnym) mieszkaniu chronionym (nawet w przypadku, gdy w chwili podjęcia przedmiotowej uchwały powiat prowadzi wyłącznie jedno mieszkanie chronione treningowe), co stanowi nieprawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego przez Radę Powiatu Gliwickiego, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenie art. 97 ust. 5 w zw. z ust. 1 i art. 53 ust. 3 u.p.s. i w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Powiatu Gliwickiego wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 97 ust. 5 u.p.s. (w brzmieniu z chwili podejmowania zaskarżonej uchwały) rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Z kolei ust. 1 tego przepisu stanowił, że opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Jak wynika z przytoczonej regulacji, upoważnienie do wydania szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych jest umocowane w art. 97 ust. 5 u.p.s. Jednakże prawidłowe ustalenie istoty i zakresu owego upoważniania wymaga, aby wykładnia powołanego upoważnienia uwzględniała także kontekst systemowy i funkcjonalny interpretowanego przepisu. W literaturze, jak i orzecznictwie, przyjmuje się od dawna, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie wykładni, ale proces ten nie może ograniczać się tylko do dyrektyw tej wykładni, lecz musi także uwzględniać dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006). W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma powiązanie funkcjonalne art. 97 ust. 5 z ust. 1 u.p.s. Jak już wspomniano przytoczony art. 97 ust. 1 u.p.s. stanowi o ustaleniu opłaty przez podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie zostało przesądzone, że opłata, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s. jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 1705/15; S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 681). Ponadto wyrażono pogląd, który skład orzekający podziela, że decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie jest decyzją uznaniową (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 791/19). Za taką kwalifikacją owej decyzji, w ocenie składu orzekającego, przemawia konstrukcja analizowanego przepisu, z którego nie można wyprowadzić uznania administracyjnego w zakresie określenia wysokości opłaty. Użyty w powołanym przepisie zwrot "w uzgodnieniu z osobą kierowaną" nie może być interpretowany jako obowiązek uzgodnienia wysokości opłaty pomiędzy organem a osobą kierowaną (odmiennie I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV WKP 2017 Lex komentarz do art. 97). Uzgodnienie wysokości opłaty pomiędzy organem a osobą skierowaną stałoby bowiem w sprzeczności z istotą decyzji administracyjnej, jako aktu charakteryzującego się między innymi władczością i jednostronnością. Dodać należy, że powołany zwrot nie jest wyrażeniem zbędnym w procesie wykładni - co czyniłoby zaprezentowaną wykładnię wadliwą w świetle dyrektywy wykładni "per non est" - bowiem jak trafnie wskazuje NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r. I OSK 1705/15, uzgodnienie to wiąże się z zakresem usług, który może być różny. Powołany zwrot o uzgodnieniu odnosi się zatem do ustalenia zakresu usług, z których chce korzystać skierowany przed wydaniem decyzji w sprawie, a nie do umownego ustalenia wysokości opłaty, co jak wyżej wskazano, przeczyłoby istocie decyzji określającej wysokość opłaty.

Przyjąć należy zatem, że skoro ustawodawca nie wprowadza uznania administracyjnego po stronie organu wydającego decyzję o opłacie, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s., to owo uznanie nie może być wykreowane na podstawie norm prawa miejscowego. Nakaz założenia racjonalności prawodawcy i spójności przepisów prawa nakazuje, aby wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. uwzględniała kontekst systemowy, a mianowicie kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s., tak aby wynik wykładni tych dwóch przepisów nie powadził do sprzeczności i niespójności regulacji, która jest w oczywistym związku. Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany, to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować "przekształcenia" owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z 30.10.2020 r. I OSK 1307/20, LEX nr 3116692). Do takiej konstrukcji zmierzałaby natomiast wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. proponowana przez organ nadzoru, skoro według tego organu rada powiatu miałaby określać jedynie granice, w ramach których przedmiotowa opłata powinna zostać ustalona przez uprawnione podmioty, a nie konkretne stawki opłat (wskaźniki wyrażone w procentach) liczone od dochodu ustalonego w oparciu o przepisy art. 8 ust. 3-12 u.p.s.

Inną kwestią jest natomiast to, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia zakresu usług w mieszkaniu chronionym, jako czynnika mogącego mieć wpływ na wysokość opłaty, ale zagadnienie to nie zostało ujęte w zarzutach skargi kasacyjnej, a zatem nie może być przedmiotem rozważań.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut odnoszący się do art. 7 Konstytucji RP (powiązany z wyżej wskazanymi przepisami u.p.s.), z którego wynika, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, zauważyć należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Wyżej przedstawione rozważania wykazały, że w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, realizacja upoważnienia ustawowego nie naruszyła norm ustawowych, a zatem także art. 7 Konstytucji RP.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, bowiem nie wykonuje w pełni upoważnienia ustawowego, jako że odnosi się tylko do jednego mieszkania chronionego, jakim dysponuje Powiat Gliwicki. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nadzoru Rada Powiatu Gliwickiego była obowiązana określić szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności z podziałem za pobyt w mieszkaniach chronionych treningowych oraz w mieszkaniach chronionych wspieranych, nawet w przypadku, gdy w chwili podjęcia przedmiotowej uchwały powiat prowadził wyłącznie jedno mieszkanie chronione treningowe.

Zauważyć w związku z tym należy, że Rada Powiatu Gliwickiego zrealizowała upoważnienie ustawowe w odniesieniu do realnie funkcjonujących na jej terenie form pomocy, co nie wyklucza w przyszłości rozszerzenia zakresu normowania, jeśli zajdzie taka potrzeba. W orzecznictwie podnosi się bowiem (i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten akceptuje), że "Podjęta uchwała w żaden sposób nie ogranicza także rady w możliwości określenia szczegółowych zasad odpłatności za świadczenie ewentualnych innych form pomocy w innych ośrodkach wsparcia, przewidzianych dla odmiennych kategorii potrzebujących. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak regulacji dotyczącej odpłatności za inne usługi w ośrodkach wsparcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jeżeli realizuje ona delegację ustawową w określonym zakresie" (wyrok NSA z 24.04.2020 r. I OSK 791/19, LEX nr 3012484). Nie stoi temu na przeszkodzie także regulacja zawarta w art. 53 ust. 3 u.p.s., z której wynika, że mieszkania, o których mowa w ust. 1, mogą być prowadzone nie tylko przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej, ale także przez organizację pozarządową, ale na zasadach określonych w art. 25. Ten ostatni przepis wymaga zaś zlecenia organu publicznego, a zatem każda tego typu działalność nie może się odbyć bez zgody i wiedzy podmiotu publicznego, co pozwala na uprzednią właściwą reakcję normatywną w prawie miejscowym.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku, w numerze kwestionowanej uchwały (pkt 1 wyroku).