Wyrok z dnia 2024-12-04 sygn. II SA/Gl 1283/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Poręba na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2024 r. nr NPII.4131.1.653.2024 w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oddala skargę.

Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 lipca 2024 r. nr NPII.4131.1.653.2024, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność w całości uchwały nr II/20/24 Rady Miasta Poręba z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczym (dalej – uchwała), jako sprzecznej z art. 97 ust. 5 w związku ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm. – dalej u.p.s.).

W jego motywach organ nadzoru wskazał, że naruszono art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez określenie w § 3 uchwały wysokości odpłatności za pobyt w placówce jedynie formie jej górnej granicy. Tym samym pozostawiono możliwość swobodnego kształtowania wysokości odpłatności przez podmiot wydający decyzję administracyjną. Taki sposób uregulowania tej kwestii – zdaniem Wojewody – skutkuje tym, że np. osoba uzyskująca 101%, jak i osoba uzyskująca 200% dochodu w stosunku do ustawowego kryterium dochodowego, mogą ponosić odpłatność w tej samej wysokości, na przykład 10%. Taka dowolność – w opinii organu nadzoru – jest niedopuszczalna. Ponadto, według Wojewody, nie zasługuje na aprobatę uregulowanie § 3 uchwały, gdzie przewidziano, że w przedziale powyżej 300% stosunku procentowego dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu osoby w rodzinie do kryterium dochodowego wskaźnik odpłatności wynosi do 100% dochodu świadczeniobiorcy za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczym. Według Wojewody, takie rozwiązanie oznacza możliwość pozbawienia osoby bezdomnej środków do życia, co jest oczywiście sprzeczne z podstawowymi zasadami i celami opieki społecznej i jako takie niedopuszczalne. Zauważył, że nawet mieszkańcy domu pomocy społecznej uiszczają opłatę za pobyt w DPS w wysokości nie przekraczającej 70% ich miesięcznego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Organ nadzoru stwierdził, że większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i braku precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań, jak w art. 97 ust. 5 u.p.s., jest ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie dotyczy.

Konkludując organ nadzoru stanął na stanowisku, że opisane uchybienie należą do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały pomocowej.

Rada Miasta, zastępowana przez Burmistrza Miasta Poręba (dalej – Burmistrz Miasta), reprezentowanego przez radcę prawnego, powołując się na art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 25 lipca 2024 r. nr NPII.4131.1.653.2024 zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

– art. 85 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że uchwała Rady Miasta Poręba nr II/20/24 z dnia 24 czerwca 2024 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa powodującym, że konieczne stało się stwierdzenie nieważności uchwały w całości, pomimo że przedmiotowa uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a podjęta została w granicach delegacji ustawowej z art. 97 ust. 5 u.p.s. i mając na względzie intencje ustawodawcy wynikające z art. 97 ust. 1a tej ustawy;

– art. 97 ust. 5 w związku z art. 97 ust. 1 i 1a u.p.s. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa uchwała została przez Radę Miasta Poręba podjęta w sposób nieprawidłowy, podczas gdy Rada Miasta działając w granicach przyznanej jej kompetencji i kierując się granicami prawa określonymi przepisami art. 97 ust. 1 i 1a u.p.s. określiła szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w taki sposób, aby te zasady rozumiane jako zbiór reguł, wskazówek obowiązywały podmiot kierujący, a jednocześnie ustalający wysokość tych opłat oraz aby nie wkraczały w jego kompetencję, pozostawiając mu - wynikającą z art. 97 ust. 1 zd. 1 u.p.s. - swobodę działania.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Burmistrza Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi przede wszystkim wskazano, że w uchwale w sposób wyczerpujący i precyzyjny ustalono zasady ponoszenia odpłatności. Zróżnicowano przy tym jej wysokość w zależności od rodzaju placówki i uzyskiwanego dochodu. Podkreślono również, że art. 97 ust. 5 u.p.s. nie precyzuje szczegółowych zasad dotyczących sposobu ustalania takiej odpłatności, ani też wysokości tej odpłatności. Nie ma też przepisu prawa, który nakazywałby obowiązek ustalenia dolnej granicy dochodu świadczeniobiorcy, ani który wskazywałby więcej wytycznych niż te, które wynikają z art. 97 ust. 1a u.p.s. W świetle tych uwag pełnomocnik stanął na stanowisku, że nie można zaakceptować tezy organu nadzoru, jakoby takie ukształtowanie uchwały dawało organowi wydającemu decyzję administracyjną całkowitą dowolność, ponieważ z zasad wprowadzonych uchwałą, a nadto z art. 97 ust. 1a u.p.s. w żadnym razie taka dowolność nie wynika. Dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Pełnomocnik Burmistrza Miasta nie zgodził również z drugim zastrzeżeniem organu nadzoru, tj. że odpłatność nie może dotyczyć 100% dochodu świadczeniobiorcy. W tej materii wskazano na art. 97 ust. 1 u.p.s., w której się stwierdza, że wysokość opłaty w placówce ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną. Oznacza to, jak zauważa pełnomocnik Burmistrza Miasta, że każdorazowo decyzja o skierowaniu danej osoby do ośrodka wsparcia podejmowana jest w sposób indywidualny, z uwzględnieniem potrzeb osoby kierowanej oraz w uzgodnieniu z tą osobą, w związku z czym ustalenie progu o wysokości do 100% dochodu świadczeniobiorcy nie pozostaje w sprzeczności z celami pomocy społecznej, a ponadto nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Ponadto wskazano, że w obecnym stanie prawnym osoby bezdomne zobligowane są do ponoszenia opłata za pobyt w placówce nawet wtedy, gdy ich dochód jest poniżej kryterium dochodowego. Takie rozwiązanie, jak zauważył pełnomocnik Burmistrza Miasta, ma służyć przeciwdziałaniu uzależnianiu się osób bezdomnych od całkowicie darmowego schronienia.

W skardze wyrażono stanowisko, że wskazane w uchwale zasady nie wprowadzają sztucznego sposobu przyznawania schronienia. Posłużenie się górnymi granicami odpłatności w stosunku do dochodu, pozwala na to, że pomoc będzie przyznawana w sposób adekwatny do potrzeb konkretnej osoby, w uzgodnieniu z nią, co również pozostaje w zgodzie zarówno z przepisami ustawy o pomocy społecznej, jak i z sensem takiej pomocy. Stąd rolą organu stanowiącego nie było sztywne regulowanie wysokości opłat, a wskazanie jedynie granic ich ustalania. W związku z tym – w opinii pełnomocnika Burmistrza Miasta - nie można zaakceptować twierdzenia organu nadzoru, jakoby takie rozwiązanie nie wpisywało się w całokształt i cel przepisów normujących dziedzinę, której ten akt dotyczy. Takie stanowisko nadzoru stanowi nadmierne ograniczenie samorządności i sprawia, że iluzoryczna pozostaje kompetencja organu stanowiącego gminy.

Pełnomocnik Burmistrza Miasta odnosząc się jeszcze do drugiego zastrzeżenia Wojewody dodatkowo stwierdził, że określenie "do 100%" nie oznacza automatycznego wskazania 100%, a oznacza jedynie możliwość górnej granicy. Wskazał przy tym, iż osoby, których dochód plasuje się w przedziale powyżej trzykrotności kryterium dochodowego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, mają realnie największą szansę na zmianę swojej sytuacji życiowej, w czym organy pomocy działające z ramienia państwa oraz samorządu, powinny obywateli wspierać i motywować, nie wyręczać.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie jest decyzją uznaniową. Zatem organ nie może w sposób dowolny kształtować wysokości opłaty, do czego uprawnia go określenie w uchwale jedynie górnej jej granicy. Natomiast w kwestii pobierania opłaty w wysokości 100% dochodu zaproponowano, aby organ rozważył możliwość określania wysokości opłaty dla osób osiągających dochód powyżej 300% kryterium dochodowego nie w odniesieniu do dochodu, ale faktycznych kosztów związanych z pobytem świadczeniobiorcy w placówce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2024 r. nr NPII.4131.1.653.2024, którym stwierdzono nieważność w całości uchwały nr II/20/24 Rady Miasta Poręba z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku osób bezdomnych oraz w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczym, jako sprzecznej z art. 97 ust. 5 w związku ust. 1 u.p.s.

Przystępując do rozważań dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta, podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć przez "istotne naruszenie prawa". W judykaturze wypracowano stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/18, Lex nr 2645475). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (zob. A. Matan. Art. 91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018). Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19, Lex nr 2742566).

Jako przyczynę stwierdzenia nieważności wskazanego aktu prawa miejscowego wskazano naruszenie art. 97 ust. 1 i 5 u.p.s. W myśl art. 97 ust. 1 u.p.s. opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Przywołać należy również art. 97 ust. 1a u.p.s., który modyfikuje sposób określania wysokości opłaty dla osób korzystających ze schronisk dla osób bezdomnych. Mianowicie zgodnie z tym przepisem, w przypadku osoby bezdomnej skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych albo schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie ma zastosowania art. 97 ust. 1 zdanie drugie. Jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, opłata nie może być wyższa niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie osoby skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych, a w przypadku schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie może być wyższa niż 50% tego dochodu.

Z kolei w art. 97 st. 5 u.p.s. zawarto delegację ustawową dla rada powiatu lub rada gminy, które w drodze uchwały ustalają, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych.

W świetle tych przepisów przyjąć należy, że skoro ustawodawca nie wprowadza uznania administracyjnego po stronie organu wydającego decyzję o opłacie, o której mowa w art. 97 ust. 1 u.p.s., to owo uznanie nie może być wykreowane na podstawie norm prawa miejscowego. Nakaz założenia racjonalności prawodawcy i spójności przepisów prawa nakazuje, aby wykładnia art. 97 ust. 5 u.p.s. uwzględniała kontekst systemowy, a mianowicie kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s., tak aby wynik wykładni tych dwóch przepisów nie powadził do sprzeczności i niespójności regulacji, która jest w oczywistym związku. Wnioskowanie z celu na środki nakazuje przyjąć, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie wysokości opłaty ma mieć charakter związany, to określenie stawek opłaty w uchwale wydanej w trybie art. 97 ust. 5 u.p.s. nie może powodować "przekształcenia" owej decyzji w decyzję o charakterze uznaniowym (zob. wyroki NSA: z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1307/20, Lex nr 3116692; z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 314/23, Lex nr 3756422; z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 3045/23, Lex nr 3723211). Zatem zasady ustalania wysokości opłaty zawarte we wspomnianym akcie prawa miejscowego nie mogą pozostawiać żadnej swobody organowi, który wydaje decyzję w oparciu o art. 97 ust. 1 i 1a u.p.s. Uregulowania uchwały podjętej na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. winny więc wskazywać konkretne stawki opłat (wskaźniki wyrażone w procentach) liczone od dochodu.

W świetle tych uwag przychylić się należy do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Otóż zakreślenie jedynie górnej granicy stawki procentowej odnoszącej się do dochodu świadczeniobiorcy wprowadza uznaniowość w procesie ustalania opłaty za pobyt w placówce. Taki zabieg jest niedopuszczalny, a także wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 95 ust. 5 u.p.s. Zaznaczyć jeszcze raz należy, że art. 97 ust. 1 u.p.s. nie przewiduje, aby organ wydający decyzję w tej materii działał w ramach tzw. uznania administracyjnego. Na marginesie zasygnalizować należy, że art. 97 ust. 1 u.p.s. nie wprowadza żadnych kryteriów, którymi miałby posługiwać się organ administracji przy różnicowaniu wysokości opłat w ramach tego samego zakresu dochodowego. Ponadto delegacja ustawowa z art. 95 ust. 5 u.p.s. nie upoważnia organu uchwałodawczego do stanowienia tego typu uregulowań.

Trafne jest również zastrzeżenie Wojewody dotyczące § 3 uchwały w zakresie pozycji 6 tabeli. Mianowicie wyznaczając odpłatność za pobyt w placówce osobom osiągającym dochód powyżej 300% kryterium dochodowego na poziomie "do 100%" ich dochodu pozbawia się ich całkowicie jakichkolwiek środków, którymi mogą swobodnie dysponować. Taki stan rzeczy przeczy w rzeczywistości założeniom, które mają być realizowane ustawą o pomocy społecznej, tj. udzielaniu pomocy mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pełnomocnik Burmistrza Miasta wprawdzie podkreślał w skardze, że jest do wskaźnik "do 100%", jednak jak to wcześniej wyjaśniono, organ wydający rozstrzygnięcie w trybie art. 97 ust. 1 u.p.s. nie dysponuje luzem decyzyjnym, a więc nie może jej dowolnie miarkować. Niezależnie od powyższego takie uregulowanie wysokości opłaty jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi ona, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Tymczasem analiza poszczególnych wariantów stawek opłat pozwala na stwierdzenie, że poza tą określoną pod pozycją 6 tabeli, że są one ustalane w taki sposób, że pozostawia się świadczeniobiorcy część dochodu do jego dyspozycji. Inaczej jest w odniesieniu do osób, których dochód przekracza 300% kryterium dochodowego. Ustalenie opłaty w wysokości odpowiadającej dochodom pozbawia świadczeniobiorcę jakichkolwiek środków na zaspokajania innych niż mieszkaniowe potrzeb. Jednocześnie brak jest przesłanek, które uzasadniałyby taką dyskryminację osób tylko z tej racji, że dysponują większymi dochodami.

Reasumując stwierdzić należy, że wskazane przepisy uchwały są sprzeczne z delegacją ustawową zawartą w art. 97 ust. 5 u.p.s. w związku z art. 97 ust. 1 i 1a u.p.s. Dodać należy, iż organ nadzoru w niniejszym przypadku nie mógł jednak poprzestać na usunięciu z obrotu prawnego wspomnianych uregulowań uchwały. Wynika to z faktu, że na skutek takiego zabiegu regulacja uchwały stałaby się niekompletna. Inaczej mówiąc, zaskarżona uchwała nie określałby wszystkich elementów, o których mowa w art. 97 ust. 5 u.p.s.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).