Wyrok z dnia 2023-12-05 sygn. II SA/Bk 760/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr SKO.440/28/2023 w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Nowe Piekuty z dnia 6 lipca 2023 r. nr 5026.4.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącej P. M. kwotę 480,00 (słownie czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej przywoływane jako "SKO") zaskarżoną decyzją z 8 sierpnia 2023 r., nr SKO.440/28/2023, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. P. (dalej jako "Wójt"), z upoważnienia którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. P.

(w dalszej części uzasadnienia jako "Kierownik OPS") z dnia 6 lipca 2023 r., w której odmówiono P. M. (dalej "skarżąca") zwolnienia w całości z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt A. M. – matki skarżącej - w Domu Pomocy Społecznej w C. (w dalszej części także jako "DPS"), ustalonej decyzją Kierownika OPS z 17 lutego 2023 r., nr 5026.3e.2023.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 23 maja 2023 r. skarżąca zawnioskowała o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt A. M. w DPS w C. Swój wniosek uzasadniła tym, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Łomży z 10 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I Ns 107/11 sąd ubezwłasnowolnił całkowicie A. M. z powodu choroby psychicznej. Dalej wskazała, że fakt ten jest znany Kierownikowi OPS z urzędu ze względu na fakt, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji tego organu z 17 lutego 2023 r., nr 5026.3e.2023, A. M. była zastępowana przez opiekuna w osobie A. Ż.. Taki stan rzeczy sprawia, że na mocy art. 12 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny, osoby całkowicie ubezwłasnowolnione nie mają zdolności do czynności prawnych, zaś w myśl art. 94 § 1 zd. 1 ustawy 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej "k.r.i.o." gdy jeden z rodziców nie żyje lub nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, to władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. Powyższe w ocenie wnioskodawczyni wskazuje, że należy uznać, iż postanowienie SO w Łomży z 10 lutego 2012 r. stanowi "prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej" w rozumieniu art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej jako "u.p.s.". Na wypadek nieuznania argumentacji skarżącej, odwołano się także do art. 64 pkt 7) u.p.s., argumentując swoje stanowisko tym, że w ocenie skarżącej matka dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych, poprzez całkowity brak zainteresowania osobą skarżącej. Nawet w okresach remisji schizofrenii matka nie wykazywała żadnych chęci do utrzymywania relacji ze skarżącą. A. M. na skutek choroby oraz ubezwłasnowolnienia nie sprawowała żadnej władzy rodzicielskiej nad skarżącą, pozostając dla niej zupełnie obcą osobą. W ocenie skarżącej, utrzymanie wobec niej obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS byłoby zupełnie sprzeczne z ratio legis art. 64 i 64a u.p.s., których wykładni należy dokonywać z uwzględnieniem art. 2, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP.

Pismem z 30 maja 2023 r. skarżąca uzupełniła powyższy wniosek. Zwróciła się do Kierownika OPS z prośbą o zwrócenie się do SO w Łomży o przesłanie odpisu postanowienia z 10 lutego 2012 r., ponieważ sąd odmówił wydania skarżącej odpisu ww. postanowienia, ze względu na brak wykazania interesu prawnego.

Pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. na wniosek OPS przeprowadził wywiad środowiskowy u skarżącej. Wynika z niego, że skarżąca mieszka sama, utrzymuje kontakt z ojcem i bratem. Jest zatrudniona w oparciu o umowę o pracę na czas określony do 30 listopada 2023 r. w Spółdzielni Mleczarskiej M. z miesięcznym wynagrodzeniem w kwocie 4.449,70 zł netto. Miesięczne koszty życia jakie ponosi to 2.000 zł za wynajem mieszkania, spłata samochodu w kwocie 500 zł i abonamentu na telefon w wysokości 80 zł. Kryterium dochodowe dla danej osoby/rodziny określono na 776 zł.

W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego stwierdzono, że należy odmówić zwolnienia w całości P. M. z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS.

Z dokumentów przesłanych przez Sąd Okręgowy w Łomży wynika, że A. M. została całkowicie ubezwłasnowolniona z powodu choroby psychicznej postanowieniem z 10 lutego 2012 r., sygn. I Ns 107/11, z kolei Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z 12 marca 2015 r., sygn. akt III RNs 34/15 umieścił A. M. w DPS. Ponadto wyrokiem z 18 lutego 2013 r. rozwiązano przez rozwód związek małżeński rodziców skarżącej oraz powierzono S. M. – ojcu skarżącej – władzę rodzicielską nad skarżącą i jej bratem oraz ograniczono władzę rodzicielska matki skarżącej do dowiadywania się o stanie zdrowia i postępach w nauce dzieci. Oboje rodziców zobowiązano do wychowania i utrzymania dzieci i z tego powodu obniżono alimenty od A. M. do kwoty po 20 zł na każde z dzieci płatne do rąk ojca skarżącej. Nie uregulowano także kontaktów matki ze skarżącą i jej bratem.

W dniu 15 czerwca 2023 r. doszło do przesłuchania brata skarżącej – R. M. oraz ojca – S. M. w charakterze świadków. Z protokołów przesłuchań wynika, że A. M. nie wykazywała zainteresowania swoimi dziećmi, w domu pojawiała się tylko po pieniądze, zaś dzieci wychowywała babcia oraz S. M. Brat skarżącej zeznał, że gdy miał 10-15 lat matka zaatakowała go nożem, zaś ojciec stwierdził że gdy dzieci próbowały zatrzymać matkę w domu, to wtedy je atakowała, biła po głowie i wykręcała palce. Miała także podjąć trzy próby samobójcze, których świadkami były dzieci.

Decyzją z 6 lipca 2023 r. nr 5026.4.2023, Kierownik OPS działający z upoważnienia Wójta odmówił zwolnienia w całości skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt A. M. w DPS w C.

Organ przytoczył brzmienie art. 64 oraz art. 64a u.p.s. Wskazał, że nie można się zgodzić ze skarżącą, że prawomocne postanowienie o ubezwłasnowolnieniu matki (którego de facto nie przedstawiono wraz z wnioskiem) mogłoby stanowić "prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej". W wyroku rozwodowym określono, że władza rodzicielska A. M. względem skarżącej oraz jej brata została jedynie ograniczona, co nie uprawnia do ubiegania się o zwolnienie z opłaty w oparciu o art. 64a u.p.s. Ponadto ustalenia organu wskazują, że nie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Z wywiadu środowiskowego wynika, że sytuacja życiowa, rodzinna i dochodowa skarżącej jest dobra, zaś nieuzasadnione byłoby stwierdzenie, że matka skarżącej dopuściła się wobec niej rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych poprzez całkowity brak zainteresowania jej osobą w sytuacji, gdy jest osobą chorą, od lat cierpiącą na schizofrenię paranoidalną. Dodatkowo stwierdzono, że matka skarżącej wywiązywała się z obowiązku alimentacyjnego wobec niej ustalonego wyrokiem sądu. Organ stoi na stanowisku, że brak zainteresowania osobą skarżącej, czy też brak utrzymywania z nią jakichkolwiek relacji przez matkę nie może być zakwalifikowany jako rażące naruszenie obowiązków rodzinnych.

Pismem z 24 lipca 2023 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji i zarzuciła naruszenie: 1) art. 64a u.p.s. w zw. z art. 12 k.c. oraz art. 94 § 1 k.r.i.o., poprzez błędne uznanie, że A. M. nie utraciła władzy rodzicielskiej w wyniku utraty zdolności do czynności prawnych na skutek ubezwłasnowolnienia całkowitego; 2) naruszenie art 64a u.p.s. w zw. z art. 77

§ 4 k.p.a., poprzez odmowę zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty ze względu na nieprzedłożenie oryginału postanowienia o ubezwłasnowolnieniu matki w sytuacji, gdy fakt jej ubezwłasnowolnienia był znany organowi z urzędu;

3) naruszenie art. 64 pkt. 7 u.p.s., poprzez domaganie się wykazania faktu rażącego naruszenia obowiązków rodzinnych przez matkę skarżącej na podstawie dokumentów i tym samym deprecjonowanie dowodu z zeznań świadków w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że okoliczności te można wykazać wszelkimi środkami dowodowymi oraz świadkowie – brat i ojciec skarżącej – byli bezpośrednimi świadkami opisywanych przez nich zdarzeń. Deprecjonowanie ich znaczenia tylko dlatego, że są członkami najbliższej rodziny nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i jest sprzeczne z zasadami logiki; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego poprzez nieznalezienie podstaw do uznania, że matka skarżącej rażąco naruszała obowiązki rodzinne wobec skarżącej w sytuacji, gdy obaj przesłuchani świadkowie potwierdzili fakt stosowania przez matkę przemocy wobec skarżącej oraz to, że w ogóle się nie interesowała skarżącą.

W oparciu o takie zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że z treści art. 94 k.r.i.o. wyraźnie wynika, że władza rodzicielska nie przysługuje osobie, która nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych. Powoływane przez organ orzeczenie SO w Łomży ograniczające matce skarżącej władzę rodzicielską nad dziećmi w sytuacji, gdy władza ta jej nie przysługiwała jako osobie ubezwłasnowolnionej jest bezprzedmiotowe. Powołano się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z 12 kwietnia 1995 r., sygn. III CZP 36/95, w której wskazano, że "w okresie obowiązywania kary dodatkowej pozbawienia praw rodzicielskich bezprzedmiotowe jest pozbawienie skazanych władzy rodzicielskiej przez sąd opiekuńczy".

Dalej stwierdzono, że w myśl art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W ocenie skarżącej organ wiedział o ubezwłasnowolnieniu jej matki, co wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą opłat. Korespondencję kierowano do ustawowego przedstawiciela A. M. Ponadto zarzucenie skarżącej, że nie przedłożyła w niniejszej sprawie orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu swojej matki jest niezrozumiałe. Sąd odmówił skarżącej przesłania odpisu ze względu na niewykazanie interesu prawnego, w skutek czego skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem, aby ten sam zwrócił się do sądu o to postanowienie.

Organ także w sposób nieuzasadniony deprecjonuje zeznania brata oraz ojca skarżącej, mimo że są to osoby, które były naocznymi świadkami zachowania matki skarżącej. Także uznanie przez organ, że alimenty były płacone jest nadużyciem, z tego względu, że alimenty w kwocie kilkudziesięciu złotych miesięcznie regulowała opiekunka ubezwłasnowolnionej matki skarżącej. Matka skarżącej nawet w czasie lepszego samopoczucia nie okazywała matczynej miłości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z 8 sierpnia 2023 r. nr: SKO.440/28/2023, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO stwierdziło, że prawidłowo przyjęto, iż skarżąca nie spełniła warunków do całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt swojej matki w DPS w C. wymienionych w art. 64a u.p.s., gdyż nie przedstawiła prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu A. M. władzy rodzicielskiej lub prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę skarżącej, jej brata lub ojca.

SKO zaznaczyło, że pozbawienie władzy rodzicielskiej nie może nastąpić z mocy prawa, a następuje jedynie na podstawie orzeczenia sądu, co wynika z art. 111 § 1 i § 1a k.r.i.o. SKO nie poparło także twierdzenia skarżącej, że fakt ubezwłasnowolnienia wywołuje skutek w postaci pozbawienia władzy rodzicielskiej, odwołano się przy tym do orzeczenia WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/kr 163/23.

Oceniając wniosek skarżącej z punktu widzenia art. 64 ust. 7 u.p.s. organ drugiej instancji podniósł, że skarżąca nie załączyła do wniosku żadnych dokumentów, którymi wykazałaby, że jej matka rażąco nie wywiązywała się z obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych w stosunku do skarżącej. Uznano także, że zeznania ojca oraz brata skarżącej nie stanowią dowodu na rażące niewywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych przez A. M. Ustalono też, że matka skarżącej cierpi na schizofrenie paranoidalną od 2000 r. i z powodu zaostrzenia procesu chorobowego, trudnej sytuacji rodzinnej oraz prób samobójczych często przebywała na leczeniu w SPP ZOZ w C., a więc SKO uznało, że niewywiązywanie się z obowiązków rodzinnych takich jak zajmowanie się dziećmi, gotowanie, sprzątanie itp. spowodowane było chorobą psychiczną, a więc nie ma podstaw, że miały charakter rażący.

Badając przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji SKO oceniło, że w rozpatrywanej sprawie doszło do prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów. Za niezasadny uznano także zarzut odmowy wydania pozytywnej decyzji przez organ pierwszej instancji z powodu nieprzedłożenia przez skarżącą oryginału postanowienia SO w Łomży z 10 lutego 2012 r.

Skargę na decyzję SKO wywiodła skarżąca. Zawarto w niej zarzuty:

1) naruszenia art. 64a u.p.s. w zw. z art. 12 k.c. i art. 94 § 1 k.r.i.o., poprzez błędne uznanie, że A. M. nie została pozbawiona władzy rodzicielskiej w wyniku utraty zdolności do czynności prawnych na skutek ubezwłasnowolnienia całkowitego;

2) naruszenia art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i uznanie bez przytoczenia jakiegokolwiek uzasadnienia, że zeznania ojca oraz brata skarżącej nie stanowią dowodu na to, że matka skarżącej rażąco nie wywiązywała się z obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych w stosunku do skarżącej

w sytuacji, gdy obaj przesłuchiwani w sprawie świadkowie potwierdzili fakt stosowania przez matkę przemocy wobec skarżącej oraz to, że w ogóle się nią nie interesowała.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzjiw całości i zobowiązanie SKO do załatwienia sprawy poprzez wydanie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku sądu, decyzji uchylającej w całości decyzję Kierownika OPS. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi odniesiono się do wyroku WSA w Krakowie, na które powołało się SKO. Skarżąca wskazała, że organ pominął istotny fragment tego orzeczenia, a mianowicie w którym sąd stwierdza, że ubezwłasnowolnienie wywołuje skutek pośredni w postaci utraty władzy rodzicielskiej. Dalej strona skarżąca sformułowała wniosek, że problematyczna kwestia w zakresie interpretacji art. 64a u.p.s. sprowadza się do tego, czy użyte w nim sformułowanie "orzeczenie

o pozbawieniu władzy rodzicielskiej" odnosi się wyłącznie do orzeczeń, w których sąd bezpośrednio posługuje się zwrotem "pozbawia władzy rodzicielskiej", czy też również do takich, w przypadku których utrata władzy rodzicielskiej jest cechą orzeczenia o szerszym stopniu ingerencji w prawa danego podmiotu. W ocenie skarżącej zawężająca interpretacja tego przepisu do orzeczeń o których mowa w art. 11 k.r.i.o. jest błędna. Powołano się przy tym na definicję słowa "pozbawić" oraz na uchwałę Sądu Najwyższego z 18 lutego 1969, III ZCP 134/68.

Dalej zauważono, że art. 111 k.r.i.o. stanowi, że przesłanką pozbawienia władzy rodzicielskiej jest nie tylko nadużywanie jej przez rodziców i zaniedbywanie przez nich obowiązków, ale także trwała przeszkoda w jej wykonywaniu.

Stwierdzono, że wolą ustawodawcy wprowadzającego art. 64a u.p.s. było przeciwdziałanie poczuciu niesprawiedliwości, czemu nie sprzyja czysto formalne i dosłowne rozpatrywanie pojęcia "pozbawienie władzy rodzicielskiej".

Skarżąca odniosła się także do kwestii uznania przez organ, że zeznania brata i ojca skarżącej nie stanowią dowodu na to, że A. M. rażąco nie wywiązywała się z obowiązków wobec skarżącej.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W ramach tej kontroli sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić uchybienie, które nie zostało podniesione w zarzutach skargi.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" podstawą do uchylenia decyzji jest także stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a ponadto art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wskazuje, że po stwierdzeniu stosownych przesłanek wynikających z przepisów prawa sąd może stwierdzić nieważność decyzji albo może stwierdzić, że jej wydanie miało miejsce z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie sąd po zapoznaniu się z aktami postępowania oraz poprzedzającego go postępowania administracyjnego stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też było podstawą do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja SKO z 8 sierpnia 2023 r., nr: SKO.440/28/2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta, tak więc przedmiotem sporu jest kwestia zasadności odmówienia skarżącej zwolnienia w całości z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w C., ustalonej decyzją Kierownika OPS z 17 lutego 2023 r., nr 5026.3e.2023.

Podstawą materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia organu były przepisy wspomnianych wcześniej aktów normatywnych, tj. ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej jako "u.p.s.") oraz ustawy z 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej jako "k.r.i.o.").

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej została całkowicie ubezwłasnowolniona z powodu choroby psychicznej postanowieniem SO w Łomży I Wydział Cywilny z 10 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I Ns 107/11, a następnie umieszczona w Domu Pomocy Społecznej postanowieniem Sądu Rejonowego w W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 12 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt III RNs 34/15. W związku z powyższym, skarżąca została zobowiązana od dnia 1 czerwca 2022 r. do uiszczenia miesięcznej opłaty za pobyt A.M. w DPS w C. w wysokości 2.000 zł.

Podstawą prawną zwolnienia skarżącej z konieczności ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS może być art. 64 u.p.s. lub art. 64a u.p.s. W myśl art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Z kolei art. 64a u.p.s. stanowi, że osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Tak więc organy zobowiązane były do zbadania zaistnienia którejś z przesłanek określonych w dwóch powyższych przepisach, z tym że w art. 64 u.p.s. ich katalog jest de facto otwarty.

Główny wniosek dotyczył zwolnienia z opłat w oparciu o art. 64a u.p.s. 

W kontekście tego przepisu punktem wyjścia do rozważań materialnoprawnych jest ustalenie sytuacji prawnej matki skarżącej w momencie wydawania decyzji przez organy obydwu instancji. W związku z faktem ubezwłasnowolnienia całkowitego w oparciu o postanowienie SO w Łomży z 10 lutego 2012 r., matka skarżącej na podstawie art. 94 § 1 k.r.i.o. utraciła władzę rodzicielską, która od tego momentu przysługiwała tylko ojcu skarżącej. Skutek taki wynika z faktu, że ubezwłasnowolnienie całkowite wiąże się z utratą zdolności do czynności prawnych (art. 12 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny, t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1360 ze zm., dalej jako "k.c."), zaś zgodnie z art. 94 § 1 k.r.i.o. jeżeli jedno z rodziców nie żyje albo nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych, władza rodzicielska przysługuje drugiemu z rodziców. To samo dotyczy wypadku, gdy jedno z rodziców zostało pozbawione władzy rodzicielskiej albo gdy jego władza rodzicielska uległa zawieszeniu. Zwrócić uwagę należy na konstrukcję tego przepisu – ustawodawca nie bez przyczyny rozróżnił przypadek "braku pełnej zdolności do czynności prawnych" od "pozbawienia władzy rodzicielskiej jednego z rodziców". Pierwsza sytuacja nie jest stricte związana ze sposobem wywiązywania się z obowiązków rodzicielskich, a dotyczy sytuacji, gdy rodzic jest niepełnoletni albo został ubezwłasnowolniony częściowo lub całkowicie (Fras Mariusz (red.), Habdas Magdalena (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, 2021), czego przesłanki określono w art. 13 k.c., w myśl którego ubezwłasnowolnienie całkowite, to sytuacja, gdy z powodu choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, dana osoba nie jest w stanie kierować swym postępowaniem. W związku z tym ubezwłasnowolnienie wiąże się ze znacznymi ograniczeniami w możliwości sprawowania skutecznej władzy i opieki nad dziećmi, które co do zasady nie są zawinione przez rodzica, zaś dopiero skutkiem pośrednim jest utrata władzy rodzicielskiej w oparciu o art. 94 § 1 k.r.i.o. Druga sytuacja dotyczy bezpośredniego pozbawienia władzy rodzicielskiej, do której odnosi się art. 111 k.r.i.o. i związane jest bezpośrednio z zaniedbywaniem obowiązków rodzicielskich. Taki kształt powyższych regulacji sprawia, że z orzeczenia sądu, na podstawie którego doszło do ubezwłasnowolnienia całkowitego konkretnej osoby nie można wywodzić takiego samego skutku, który powoduje bezpośrednio stwierdzone w orzeczeniu sądu pozbawienie rodzica władzy rodzicielskiej, gdyż inna jest przyczyna wydania tych dwóch rozstrzygnięć. W związku z tym organy obydwu instancji prawidłowo przyjęły, że nie doszło do zaistnienia przesłanki z art. 64a u.p.s., ponieważ skarżąca nie przedstawiła prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu A. M. władzy rodzicielskiej lub prawomocnego orzeczenia sądu o skazaniu jej za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę skarżącej, jej brata lub ojca. Wprowadzenie regulacji art. 64a miało na celu przeciwdziałanie poczuciu niesprawiedliwości w stosunku do dzieci zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej, wobec którego zostało wydane orzeczenie o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. Proponowany przepis pozwolił zatem dzieciom, w stosunku do których rodzice przez całe życie postępowali w sposób naganny, lekceważąc swoje obowiązki, nie ponosić kosztów utrzymania rodziców w domu pomocy społecznej (Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, 2023), ale z powyższych rozważań wynika, że czym innym jest utracenie władzy rodzicielskiej wskutek ubezwłasnowolnienia, którego przyczyna związana jest z czynnikami, nad którymi rodzic nie ma co do zasady kontroli, a czym innym bezpośrednie pozbawienie praw rodzicielskich na podstawie art. 111 k.r.i.o. W tym kontekście należy także dodać, że przyjęcia, iż orzeczenie w przedmiocie ubezwłasnowolnienia całkowitego może być podstawą do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS może prowadzić do nadużyć i de facto spowodować, że prawo to będzie nadużywane.

W związku z tym w ocenie tut. sądu art. 64a u.p.s. powinien być interpretowany ściśle, co znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie innych sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1009/19; z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1312/19; orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma tutaj także znaczenia fakt, że w wyroku rozwodowym z 18 lutego 2013 r. ograniczono władzę rodzicielską A. M. Po pierwsze – w momencie wydania tego wyroku skarżąca nie miała już władzy rodzicielskiej nad skarżącą i jej bratem w związku z wcześniejszym ubezwłasnowolnieniem całkowitym, a po drugie, nawet jeśli przyjąć, że orzeczenie sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej wydane po ubezwłasnowolnieniu stanowiłoby dowód na zaistnienie przesłanki z art. 64a u.p.s., to jak sam ten przepis wskazuje, wymagany jest wyrok w przedmiocie pozbawienia praw rodzicielskich, a nie tylko ich ograniczenia.

Przechodząc do analizy poprawności interpretacji art. 64 u.p.s., regulujących fakultatywne przesłanki odstąpienia od ponoszenia opłaty za pobyt osoby w DPS, w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego, sąd uznał, że organy dokonały jego błędnej, zawężającej wykładni.

Znamienne jest to, że decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją o charakterze uznaniowym, co wynika z użytego w przepisie sformułowania "można zwolnić". Z tego względu kontrola jej legalności jest dokonywana przez sąd

w ograniczonym zakresie. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/20). Ponadto brzmienie przytoczonego przepisu i użycie w tekście sformułowania "w szczególności", prowadzą do przekonania, że wymieniony w jego treści katalog sytuacji, w których może dojść do zastosowania całkowitego bądź częściowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat ma charakter otwarty, co oznacza, że dodatkowo organ może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie. Muszą to być okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją (rodzinną, osobistą czy majątkową) podmiotu ubiegającego się o zwolnienie (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1575/20).

Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika zdaniem sądu, że organy tylko po części przenalizowały sytuację skarżącej pod kątem przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że w przypadku skarżącej nie występują przesłanki określone w art. 64 pkt 7 u.p.s., (o który w pierwszej kolejności oparto ewentualny wniosek o zwolnienie z opłat na podstawie art. 64 u.p.s.), ze względu na fakt niezałączenia dodatkowych dokumentów, z których wynikałoby, że matka skarżącej rażąco naruszyła obowiązek alimentacyjny oraz inne obowiązki rodzinne względem skarżącej. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że rację ma skarżąca, że przepis art. 64 pkt 7 u.p.s. nie nakazuje osobie obowiązanej do wnoszenia opłaty przedłożenia wszelkich dokumentów potwierdzających naruszenie obowiązków alimentacyjnych lub obowiązków rodzinnych razem z wnioskiem, bowiem w tym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w szczególności". Zatem fakt nie dołączenia do wniosku odpisu postanowienia SO w Łomży z 10 lutego 2012 r. o ubezwłasnowolnieniu całkowitym jej matki a jedynie wystąpienie przez skarżącą o pozyskanie tegoż dowodu przez organy z urzędu (w wyniku odmowy doręczenia odpisu postanowienia skarżącej przez sąd z uwagi na niewykazanie interesu prawnego w jego uzyskaniu k. 39-40 akt adm.) nie może negatywnie wpływać na ocenę istnienia przesłanek z art. 64 pkt 7 u.p.s. Nie bez znaczenia w tym zakresie ma także fakt, że o ubezwłasnowolnieniu całkowitym matki skarżącej organ pierwszej instancji posiadał wiedzę z urzędu, w związku z wcześniej prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi.

Z treści art. 64 pkt 7 u.p.s. wynika, że osoba wnosząca opłatę za pobyt mieszkańca w DPS ma wykazać rażące naruszenie przez mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Powyższe "wykazanie" nie musi nastąpić wyłączenie na podstawie dokumentów, mając na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a., który dopuszcza jako dowód wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, może to uczynić na podstawie każdego prawnie dopuszczalnego dowodu, w tym także zeznań świadków, opinii biegłych czy też oględzin. Skarżąca mogła zatem wykazywać naruszenie przez jej matkę obowiązków alimentacyjnych czy też rodzinnych również na podstawie zeznań świadków.

Odnosząc powyższe do przeprowadzonych w sprawie dowodów z zeznań świadków – ojca oraz brata skarżącej – w zestawieniu z uzasadnieniami decyzji organów obu instancji, w ocenie sądu, wyraźnie widać, że organy w sposób dowolny uznały, że nie można A. M. zarzucić rażącego niewywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych lub innych rodzinnych w stosunku do skarżącej. Co prawda w zakresie obowiązku alimentacyjnego organy mają tutaj rację – sam ojciec skarżącej zeznał, że alimenty zasądzone przez sąd w kwocie 20 zł na każde z dzieci w wyroku rozwodowym z 18 lutego 2013 r. były płacone przez A. M., to już zupełnie bezzasadne jest pominięcie okoliczności potwierdzonej zarówno w pismach skarżącej jak i w protokołach z przesłuchania jej ojca i brata, co do faktu zupełnego braku zainteresowania wychowaniem dzieci przez A. M. w czasie, kiedy miała okresy remisji choroby i przebywała poza placówką leczniczą. Organy oparły swoje stanowisko na opinii sądowo-psychiatrycznej z 30 stycznia 2015 r., zaś nie sposób nie zauważyć, iż opinia ta odnosi się w znacznej mierze do stanu zdrowia A. M. w momencie jej sporządzenia, tj. w 2015 r. W niewielkim stopniu odnosi się z kolei do stanu zdrowia matki skarżącej w okresie od 2000 r. do momentu ubezwłasnowolnienia, chociaż znajduje się w niej określenie: "...dzieci też wredne do mnie były..." W konsekwencji takiego podejścia nie podjęto próby wykazania w jaki sposób organy dokonały analizy treści opinii psychiatrycznej w zestawieniu z twierdzeniami zarówno skarżącej jak i jej brata oraz ojca, którzy ze względu na bliskość pokrewieństwa i wieloletnie wspólne życie z A. M. mają największą wiedzę na temat kulisów wspólnego pożycia, nie wyjaśniono dlaczego twierdzenia skarżącej oraz jej członków rodziny uznano za niewystarczające, co nosi znamiona dowolności, a także wskazuje na niewłaściwe sformułowanie treści uzasadnienia i pominięcie części dowodów. Niewątpliwie choroba matki skarżącej – schizofrenia paranoidalna zdiagnozowana w 2000 r., a zatem zaraz po urodzeniu skarżącej - mogła stanowić obiektywną przeszkodę w sprawowaniu należytej władzy rodzicielskiej i wywiązywania się przez matkę z obowiązków rodzinnych, jednakże ta przeszkoda dotyczyła jedynie okresów nieobecności matki w domu z powodu częstych pobytów w placówkach medycznych. W trakcie remisji choroby i przebywania w domu, matka, nawet chorująca na chorobę psychiczną, winna opiekować się dziećmi, otaczać je miłością i szacunkiem, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb założonej rodziny. Organy w ogóle nie przeanalizowały tej kwestii, stwierdzając ogólnikowo, że w sprawie nie można mówić o rażącym niewywiązywaniu się przez matkę skarżącej z obowiązków rodzinnych z uwagi na chorobę psychiczną. Taka ocena jest niewystraczająca, a zatem nosi cechy dowolności.

Ze względu na katalog otwarty art. 64 u.p.s., co także podniosła sama skarżąca we wniosku z 23 maja 2023 r., organ powinien też zbadać, czy inne okoliczności, niewymienione enumeratywnie w tym przepisie nie stanowią przesłanki do zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się kwestionariusz wywiadu środowiskowego z 6 czerwca 2023 r., którego przeprowadzenie jest obligatoryjne w przypadku oceny, czy

w konkretnej sprawie zastosowanie ma art. 64 u.p.s. Wynika z niego, że skarżąca jest osobą, która musi się samodzielnie utrzymać, zarabia 4.449,70 zł netto, zaś wskazane wydatki jakie musi ponieść miesięcznie wynoszą: 2.000 zł – wynajem mieszkania i opłaty; 500 zł – spłata samochodu; 80 zł – abonament telewizyjny. Analizując treść formularze znamienne jest, że nie zawiera on rubryki dotyczącej wydatków na jedzenie, ubrania, obuwie czy środki czystości, które jak powszechnie wiadomo ponosi każdy człowiek mieszkający i utrzymujący się sam. Organ nie uzupełnił tych informacji jeszcze na etapie postępowania przed wydaniem decyzji

w pierwszej instancji. Prawdopodobnie uznano, że rubryka "inne" będzie wystarczająco czytelna dla osoby, której dotyczy wywiad środowiskowy, aby ewentualnie informacje te uzupełnić. Z prostego rachunku matematycznego wynika, że łączne koszty życia wymienione w kwestionariuszu opiewają na kwotę 2.580,00 zł, co prowadzi do konkluzji, że skarżącej pozostaje do przeżycia kwota 1.879,70 zł. Potencjalne wydatki na wyżywienie, odzież i obuwie oraz środki czystości kwotę tę znaczne zmniejszą. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że umowa o pracę między Spółdzielnią Mleczarską M., a skarżącą była zawarta na czas określony, tj. do 30 listopada 2023 r. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji SKO, podobnie jak Wójt w pierwszej instancji w ogóle nie poruszyło tych okoliczności, odniosło się jedynie do kwestii możliwości zastosowania art. 64a oraz art. 64 pkt 7 u.p.s., bez jakiejkolwiek analizy innych potencjalnych przesłanek do zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jej matki w DPS, które mogą wynikać nawet z wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenie jest obowiązkowe w niniejszej sprawie. Są to okoliczności, które stanowiły przesłankę do uchylenia decyzji organów obydwu instancji, w szczególności biorąc pod uwagę znaczną kwotę, do regulowania której zobowiązano skarżącą.

W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania - przede wszystkim art. 11 k.p.a., tj. zasady przekonywania, w myśl której z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt VIII 665/20). Powyższe niewątpliwie stanowiło także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną i wykładnię dokonaną przez sąd w niniejszym rozstrzygnięciu, w szczególności ustalić czy i w jaki sposób matka skarżącej wywiązywała się z obowiązków rodzinnych wobec skarżącej i jej brata w okresach remisji choroby i przebywania jej we wspólnym gospodarstwie domowym. Ponadto winien także ponownie przeprowadzić wywiad środowiskowy, gdyż sprawa będzie rozpoznana już po upływie daty, do której obowiązywała umowa o pracę skarżącej w momencie prowadzenia postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). W zakresie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem kosztów postępowania sądowego, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (pkt 2 sentencji).