Wyrok z dnia 2023-11-16 sygn. I OSK 1912/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: .Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1008/20 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...].

Wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1008/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi S.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 106 ust. 4, art. 50 ust. 1, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358), a także uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmówił S.Z. przyznania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

Organ ustalił, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest po rozwodzie, ma troje dorosłych dzieci. Pobiera rentę rolniczą z KRUS, a ponadto posiada gospodarstwo rolne. Jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie nie stwierdzono niezdolności do samodzielnej egzystencji, która powodowałaby konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Analizując sytuację finansową, organ I instancji stwierdził, że skoro S.Z. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 36,6728 ha przeliczeniowych, to osiąga dochód w wysokości 11.295,22 zł (36,6728 ha x 308,00 zł) i wraz z rentą KRUS w kwocie 227,15 zł dochód miesięczny wynosi łącznie 11.522,37 zł, co oznacza, iż przekracza kryterium dochodowe wyznaczone kwotą 701,00 zł, określone w § 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że z treści art. 12 u.p.s. wynika ponadto, iż w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby, wskazującą, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia.

Ponadto zainteresowany posiada troje dzieci, które zgodnie z art. 87 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego są zobowiązane do zapewnienia opieki, gdyż w ocenie organu I instancji wzajemne wsparcie rodziny, o którym mówi kodeks, winno zapewnić pomoc materialną, psychiczne wsparcie w chorobie, cierpieniu i kalectwie, pomoc intelektualną przy podejmowaniu ważnych decyzji lub załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczną przy wykonywaniu różnych czynności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował sposób wyliczenia dochodu przez organ I instancji, podnosząc, że w jego posiadaniu jest gospodarstwo rolne o powierzchni 12,83 ha przeliczeniowych, a nie jak przyjął to organ I instancji w wielkości 36,6728 ha, przy czym ziemia jest ugorowana i nie przynosi żadnych dochodów. Opisał też swoją sytuację zdrowotną, wnioskując o przyznanie określonej uprzednio formy pomocy.

Skarżący poinformował ponadto, że nie może liczyć na pomoc córek, gdyż jedna z nich jest za granicą, a dwie pozostałe mieszkają w G., gdzie pracują i się dokształcają.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest obecnie niezdolny do pracy. Źródło utrzymania w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła renta rolnicza z KRUS w wys. 227,15 zł oraz gospodarstwo rolne o powierzchni 36,6728 ha. Kwota dochodu skarżącego wynosiła więc 11.522,37 zł miesięcznie i znacznie przekraczała próg dochodowy wynikający z cytowanego wyżej art. 8 ust. 1 ustawy, tj. kwotę 701 zł. Skarżący legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z uwagi na chorobę nerek i jest pod stałą opieką lekarską. Posiada trzy dorosłe córki, na których ciąży obowiązek niesienia pomocy ojcu.

Organ odwoławczy wyjaśnił stronie, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Przy czym osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Co oznacza, że nie jest zaliczona do osób samotnych w rozumieniu przepisów ustawy osoba, jeżeli prowadzi wprawdzie jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada troje dzieci, także wówczas gdy wskazuje, że nie utrzymuje kontaktów. Świadczenie w postaci usług opiekuńczych mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, obowiązki te ciążą również na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach, wnukach, pomimo że nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą.

W niniejszej sprawie odmowa przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych zdaniem Kolegium wynika z ustalenia, iż dochód strony znacznie przekracza kryterium dochodowe i stwarza możliwości zabezpieczenia pomocy w formie usług opiekuńczych we własnym zakresie. Ponadto dorosłe córki strony winny również nieść pomoc ojcu, gdyż zgodnie z art. 87 k.r.o. rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą zapewnić najbliżsi członkowie rodziny (wspólnie i oddzielnie zamieszkujący), bowiem są oni zobowiązani do wzajemnego wsparcia, pomocy oraz rozwiązywania pojawiających się problemów w obrębie najbliższej rodziny, dopiero wówczas gdy przy wykorzystaniu własnych możliwości, uprawnień, zasobów nie są w stanie pokonać trudności, mogą liczyć na pomoc społeczną. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i skierowana jest przede wszystkim do osób samotnych, wymagających opieki, które z różnych przyczyn są jej pozbawione i nie są w stanie we własnym zakresie zorganizować tej pomocy.

W skardze do Sądu S.Z. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając:

– brak obiektywizmu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu;

– brak odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na przedstawione zarzuty;

– brak szacunku i pozbawienie godności chorego człowieka.

Skarżący wyjaśnił, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w rolnictwie, posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Dołączył zaświadczenie wydane przez Starostwo w G.1 z [...] grudnia 2018 r. o posiadaniu na własność gruntu o areale 12,83 ha, jednak jego zdaniem Kolegium nie uwzględniło tego dokumentu, wyliczając dochód miesięczny w wysokości 11.522,37 zł, licząc cały areał, czyli 36,6728 zł i zapominając, że właścicielem tych gruntów jest była żona, z którą obecnie jest na etapie podziału majątku w sądzie.

Skarżący podniósł, iż jego była żona skierowała sprawę do sądu o podział majątku, dlatego nie może pracować i zarabiać na swoje utrzymanie oraz musi płacić podatek rolny, a nawet nie może tym gospodarstwem zarządzać, ponieważ nie ma podziału majątku. W takim stanie rzeczy jego jedyny dochód, to renta chorobowa w wysokości 227,15 zł miesięcznie, a dochód podany przez Kolegium w kwocie 11.522,37 zł miesięcznie jest wirtualny i nieprawdziwy.

Odnosząc się do ewentualnej pomocy córek, skarżący wskazał, że jego dzieci nie zamieszkują z nim, ponieważ jedna z córek wyjechała za granicę, aby podjąć pracę na swoje utrzymanie i podjąć dalszą naukę, a dwie pozostałe mieszkają w G. i pracują na swoje utrzymanie. Każda z nich wynajmuje pokój, dokształcają się i nie mają żadnych oszczędności, przy czym mają tak ograniczony czas, że nie są w stanie przyjeżdżać 150 km do skarżącego celem udzielenia pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym na wstępie wyroku oddalił skargę. W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako "u.p.s."). Przytaczając treść art. 50 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 3, 4 i 9 u.p.s., Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organy słusznie badały dochód skarżącego jako jedną z przesłanek udzielania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Jak następnie wskazał, w przypadku gospodarstw rolnych przyjmuje się tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, który jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalanej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09 i wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10). Dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje się zatem, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości określonej obecnie, z mocy wyżej wskazanego art. 8 ust. 9 u.p.s. – na kwotę 308 zł.

W oparciu o powyższe, w ocenie Sądu I instancji nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kwestionujący wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest obecnie niezdolny do pracy. Jego źródło utrzymania w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła renta rolnicza z KRUS w wys. 227,15 zł oraz gospodarstwo rolne o powierzchni 36,6728 ha lub jak skarżący wskazuje w skardze – o powierzchni 12,83 ha, podnosząc, iż kolegium wyliczając dochód miesięczny w wysokości 11.522,37 zł, uwzględniło cały areał, czyli 36,6728 ha, natomiast właścicielem tych gruntów jest także była żona, z którą obecnie jest na etapie podziału majątku w sądzie. Niezależnie jednak, czy majątek skarżącego to tylko 12,83 ha (jak sam twierdzi), czy współwłasność obejmująca 36 ha (jak twierdzi organ), to i tak zdaniem Sądu I instancji zostało przekroczone kryterium dochodowe wynoszące 701 zł. Gdyby bowiem przyjąć wielkość gospodarstwa rolnego zasugerowanego przez skarżącego, to dochód z gospodarstwa o takiej powierzchni wynosiłby 3.951,64 zł (12,83 ha x 308 zł), co oznacza również znaczne przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do tej formy pomocy.

Ponadto skarżący nie jest osobą samotną w rozumieniu ustawy, gdyż nie spełnia kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 u.p.s. Skarżący prowadzi wprawdzie jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie pozostaje w związku małżeńskim, lecz posiada troje dzieci. Mając to na uwadze, Sąd I instancji podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy jest decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 ustawy – obligatoryjną. Uznaniowy charakter takiej decyzji powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać wnioskowaną pomoc w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2016 r., sygn. II SA/Łd 405/16; wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1344/11).

Analizując stan faktyczny przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że organy – zgodnie zasadami procedury administracyjnej określonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – dokonały wszelkich, niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej skarżącego i rzetelnie rozważyły wszelkie okoliczności sprawy. Niewątpliwie skarżący z uwagi na swój stan zdrowia wymaga codziennej pomocy w formie usług opiekuńczych innej osoby, jednak z ustaleń organów wynika, iż skarżący ma dorosłe córki, które winny również nieść pomoc ojcu, do czego są zobowiązane na podstawie art. 87 k.r.o. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, (wspólnie i oddzielnie zamieszkujący), bowiem są oni zobowiązani do wzajemnego wsparcia, pomocy oraz rozwiązywania pojawiających się problemów w obrębie najbliższej rodziny. Dopiero wówczas, gdy przy wykorzystaniu własnych możliwości, uprawnień, zasobów nie są w stanie pokonać trudności, mogą liczyć na pomoc społeczną.

Mając na względzie powyższe, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są wyczerpująco i należycie uzasadnione oraz wydane zostały w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył S.Z., zastępowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 50 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym przyjęciu, że przesłanką przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych jest kryterium dochodowe, podczas gdy prawo do świadczeń niepieniężnych nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego;

– art. 12 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami skarżącego a jego rzeczywistym stanem majątkowym w rozumieniu tego przepisu;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy będące przedmiotem sprawy decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), bowiem organy orzekające w sprawie zaniechały wyczerpującego ustalenia sytuacji rodzinnej skarżącego, w szczególności zaś tego, czy córki skarżącego mają rzeczywistą możliwość zapewnienia mu pomocy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek umożliwiających otrzymanie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych;

– art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy będące przedmiotem sprawy decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy orzekające w sprawie poczyniły błędne ustalenia co do wysokości dochodu skarżącego, gdyż nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż gospodarstwo rolne stanowi współwłasność skarżącego i jego byłej małżonki, co miało istotny wpływ na ustalenie wysokości dochodu skarżącego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2. przyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały uiszczone w całości ani części, na podstawie art. 250 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, wskazać należy, że istota rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie polega na oparciu decyzji na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, dalej: u.p.s.), wobec braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 u.p.s. W myśl tego przepisu osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 2 u.p.s.).

Prawidłowość braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 u.p.s. nie budzi wątpliwości, bowiem skarżący, posiadając zstępnych, nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s.

Według art. 50 ust. 2 u.p.s. pomoc otrzymać mogą również osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Obowiązki te ciążą również na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach i wnukach, pomimo że nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą.

Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego artykułu pozostawione jest uznaniu organu administracji. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. Niemniej wydanie decyzji o charakterze uznaniowym musi zostać poprzedzone przeprowadzeniem wszechstronnego i wnikliwego postępowania dowodowego, zaś wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej, osobistej i rodzinnej skarżącego oraz nie rozważyły rzetelnie wszelkich okoliczności sprawy, do czego były zobowiązane na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Istotą uregulowania z art. 50 u.p.s. jest przede wszystkim zapewnienie osobie potrzebującej właściwej opieki, aby mogła funkcjonować w życiu codziennym i jest to nadrzędne zadanie organów pomocy społecznej. Powodem przyznania usług opiekuńczych może być wiek, choroba lub inna przyczyna, ze względu na którą świadczeniobiorca wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Pomimo odwoływania się do powinności rodzinnych, ustawodawca w art. 16 ust. 2 u.p.s. zastrzega, że gmina i powiat nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub prawnych do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych. Przepis ten stosuje się również wobec podmiotów, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań z zakresu pomocy społecznej.

Zatem nie można odmówić wsparcia w postaci usług opiekuńczych tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Należy zbadać, czy członkowie rodziny mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) sprawowania opieki. Nawet jeżeli możliwości takie istnieją, należy rozważyć przyznanie usług opiekuńczych z obciążeniem ich kosztami członków rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 października 2019 r., III SA/Kr 676/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 października 2017 r., II SA/Łd 562/17). Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 103 ust. 1 u.p.s. organ pomocy społecznej może zawrzeć umowę z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi w sprawie świadczenia przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o świadczenie. Warunki odpłatności i częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rada gminy w drodze uchwały (art. 50 ust. 6 u.p.s.) Konkretyzacja postanowień uchwały następuje w decyzji przyznającej określone usługi opiekuńcze.

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż niemożność zapewnienia pomocy osobie jej wymagającej zachodzi wówczas, gdy osoba, która miałaby jej udzielić, mieszka lub pracuje na stałe poza granicami kraju lub w znacznej odległości od miejsca pobytu osoby uprawnionej, bądź ze względu na własne schorzenia lub przypadłości nie jest w stanie udzielić pomocy osobie uprawnionej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 czerwca 2019 r., II SA/Łd 276/19).

Podzielając powyższe poglądy judykatury, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy orzekające w sprawie zaniechały starannego i wszechstronnego zbadania sytuacji rodzinnej skarżącego, poprzestając wyłącznie na ustaleniu, że skarżący posiada trzy dorosłe córki. Skoro skarżący już w toku postępowania administracyjnego wskazywał, że jedna z córek mieszka i pracuje za granicą, zaś pozostałe dwie mieszkają w G., a więc około 150 km od miejsca zamieszkania ojca, organy były zobligowane ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy córki skarżącego mają rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad ojcem. W tym zakresie stan faktyczny będący podstawą wydania obu decyzji nie został ustalony w sposób wyczerpujący.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachowano przepisy procedury administracyjnej. Należy zaakcentować, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy administracji winny wykazać się szczególną starannością, a także dbałością o słuszny interes strony, albowiem stroną postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez własnej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji szuka u nich pomocy. Organ administracji publicznej natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. powinien działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 512/17). Tymczasem będące przedmiotem sprawy decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Organy zaniechały szczegółowej analizy sytuacji rodzinnej skarżącego, w szczególności czy osoby bliskie są w stanie w ciągu doby zapewnić mu pomoc i opiekę w takim zakresie, w jakim jest ona konieczna ze względu na stan jego zdrowia. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powiązanych z tymi przepisami art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

W ramach drugiego z zarzutów naruszenia prawa procesowego autor skargi wskazał na uchybienie przepisów art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w nawiązaniu do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., twierdząc, że organy błędnie ustaliły wysokość dochodu skarżącego. Zdaniem strony organy powinny wziąć pod uwagę fakt, że gospodarstwo rolne stanowi współwłasność skarżącego i jego byłej małżonki, a w efekcie za podstawę wyliczenia dochodu należało przyjąć jedynie część powierzchni gospodarstwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut okazał się bezzasadny, ponieważ autor skargi nie wykazał istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Kwestia związana z ustaleniem odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, na którą zwrócono uwagę w rozwinięciu zarzutu, nie jest przecież objęta sporem w niniejszej sprawie. Istota rozstrzygnięcia sprowadza się jedynie do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do uzyskania prawa do usług opiekuńczych.

Wprawdzie Sąd I instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia odniósł się do sposobu obliczenia wysokości dochodu jako jednego z warunków przyznania świadczenia, wskazując, że niezależnie, czy majątek skarżącego to tylko część powierzchni gospodarstwa, czy współwłasność obejmująca jego całą powierzchnię, to i tak kryterium dochodowe wynoszące 701 zł zostało bezspornie przekroczone, niemniej powyższa konstatacja – choć z matematycznego punktu widzenia prawidłowa – pozostaje irrelewantna na gruncie niniejszej sprawy. Kryterium dochodowe nie jest bowiem przesłanką przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych.

W tym kontekście na aprobatę zasługuje pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Należy zauważyć, że w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91) przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do usług opiekuńczych, ponieważ te zgodnie z dyspozycją art. 36 pkt 2 lit. l stanowią świadczenia niepieniężne. Co istotne, świadczenia w postaci usług należą do tej formy pomocy społecznej, która może podlegać zwrotowi. Obowiązek zwrotu ciąży kolejno na osobie korzystającej z usług opiekuńczych, jej spadkobiercy, małżonku, zstępnych i wstępnych beneficjenta. Wydatki na usługi opiekuńcze podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego (art. 96 ust. 2 u.p.s.).

Przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., nie może być zatem podstawą odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W tym przypadku dochód stanowi wyłącznie punkt odniesienia do ustalenia odpłatności za świadczoną pomoc na zasadach określonych przez radę gminy zgodnie z art. 50 ust. 6 u.p.s. Natomiast na etapie przyznawania prawa do świadczeń kryterium dochodowe ma zastosowanie wyłącznie w przypadku świadczeń pieniężnych.

Jak więc słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 50 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., uznając, że przesłanką udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania jest kryterium dochodowe. W konsekwencji błędnie przyjęto, że na skutek przekroczenia kryterium dochodowego skarżącemu nie przysługuje prawo do usług opiekuńczych.

W ramach ostatniego z zarzutów skarżący podniósł naruszenie art. 12 u.p.s. Przepis ten został przywołany wyłącznie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, niemniej z uwagi na wiążącą moc orzeczeń (art. 153 p.p.s.a.) należy zaaprobować argumentację zaprezentowaną przez autora skargi kasacyjnej. Istotnie przepis art. 12 u.p.s. dotyczy takich stanów faktycznych, w których udokumentowane niskie dochody pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, a ponadto stan majątkowy wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 stycznia 2008 r., IV SA/G1 202/07). Tymczasem w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy przyjęły, że dochody skarżącego są wysokie, nie zaś niskie, a także nie wykazały, aby skarżący poza dochodami posiadał jeszcze inne zasoby majątkowe. W niniejszej sprawie zachodzi więc sytuacja odwrotna do tej wskazanej w przepisie, wobec czego nie znajduje on zastosowania.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Organ uwzględni, że kryterium dochodowe nie stanowi przesłanki uprawniającej do przyznania prawa do usług opiekuńczych, a ponadto ustali, czy córki skarżącego mają rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad ojcem.

Wniosek dotyczący przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.