Wyrok z dnia 2022-09-21 sygn. I OSK 2066/20

Dnia 21 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 941/19 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 6 września 2019 r. Nr SKO.440.731.49.2019 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] z 6 września 2019 r., nr SKO.440.731.49.2019, w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wyrokiem z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 941/19, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła W. G., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 59, art. 60, art. 61, art. 63, art. 64, art. 93, 103 i 104 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku opłat za do pomocy społecznej w którym przebywała C. W. począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej z zobowiązanych osób oraz uznanie, że dopuszczalne jest wydanie decyzji zobowiązującej do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej po ich zastępczym poniesieniu przez gminę;

b) art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuznanie podniesionego przez skarżącą zarzutu objęcia decyzją administracyjną należności przedawnionych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, gdzie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia przez sędziego, który brał udział w wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Po 611/17, który to wyrok wraz z zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] z 24 kwietnia 2017 r., nr SKO.440.175.9.2017, oraz poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] z 30 listopada 2016 r., nr GOPS.PS.4023.7.2016.AP, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2018 r., I OSK 1952/18, a który to wyrok dotyczył tożsamej sprawy ze sprawą zawisłą, co narusza zasadę bezstronności sędziowskiej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o braku obowiązku ponoszenia przez W. G. opłat za pobyt C. W. w Domu Pomocy Społecznej w [...] począwszy od 29 września 2015 r. do nadal, względnie o uchylenie decyzji, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 6 września 2019 r., nr SKO.440.731.49.2019, Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 12 lipca 2019 r., nr GOPS.PS.40023.7.2019.AP. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy.

W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator.

Stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy na skutek kolejnej skargi strony sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2870/20; wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., III OSK 4759/21). W takiej sytuacji wyrok uchylający decyzję administracyjną nie jest "zaskarżonym orzeczeniem" w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II OSK 518/17). Analogicznie rzecz się przedstawia w przypadku wyroku sądu I instancji oddalającego skargę, uchylonego następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższy zarzut jest zatem niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04).

Naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wynika jednoznaczne przesłanie, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji, gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Taki sposób prezentacji zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza jednak jej skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w tej skardze argumentację "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., I GSK 565/13).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że brak powiązania zarzutów skargi kasacyjnej z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów, co ogranicza jej skuteczność, ale nie stoi na przeszkodzie możności jej rozpoznania.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w punkcie 1.a petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 59, art. 60, art. 61, art. 63, art. 64, art. 93, art. 103 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: "u.p.s."). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 103 u.p.s. Nie wyjaśniono, na czym polega naruszenie każdego z tych przepisów. Zarzucono natomiast Sądowi I instancji – nie odwołując się do konkretnie wskazanych przepisów prawa, że niezasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skonkretyzowania i zindywidualizowania obowiązku skarżącej od daty jego powstania. Wskazano również na uchybienia w sferze ustalania stanu faktycznego sprawy, których miały dopuścić się organy administracji w przedmiotowej sprawie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego (wyrok NSA z 19 lipca 2022 r., I GSK 2906/18). Mówiąc inaczej, poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia.

Podkreślenia również wymaga, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., I FSK 2071/09). Skoro zatem strona nie podważyła przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, nie może zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich błędne zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi również podstaw do kwestionowania prawidłowości wykładni ww. przepisów.

Od momentu przyjęcia do domu pomocy rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny. Nie w każdym przypadku będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Tymczasem zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego (wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1236/19). W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, a więc oddziaływać wstecz. Należy przy tym dodać, że ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 tej ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 tej ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może następować w różnych datach, ale w każdym przypadku na osobie zobowiązanej będzie ciążyć obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, chyba że co innego wynika z zawartej umowy lub wydanej decyzji. Należy jeszcze dodać, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna (art. 104 ust. 5 u.p.s.).

Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.