Wyrok z dnia 2024-02-29 sygn. I OSK 293/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 349/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 21 marca 2022 r. znak SKO.PS.4111.96.921.2022 w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 21 marca 2022 r. znak SKO.PS.4111.96.921.2022.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 349/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 21 marca 2022 r. znak SKO.PS.4111.96.921.2022 w przedmiocie zasiłku stałego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Radomia decyzją z 21 lutego 2022 r. nr DPR.6100.007791.2022 w punkcie 1 zmienił decyzję Prezydenta Miasta Radomia znak DRP.6100.040325.2018 z 30 października 2018 r. (ost. zm. DRP.6100.003207.2022) przyznającą świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że od 1 marca 2022 r. do nadal ustalił wysokość zasiłku stałego na kwotę 560,16 zł miesięcznie; w punkcie 2 pozostawił bez zmian w pozostałej części decyzję Prezydenta Miasta Radomia znak DRP.6100.040325.2018 z 30 października 2018 r. (ost. zm. DRP.6100.003207.2022); w punkcie 3 nadał decyzji niniejszej rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Wniósł o zmianę decyzji przez wyrównanie zasiłku stałego za luty o kwotę 290,70 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 21 marca 2022 r. znak SKO.PS.4111.96.921.2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wyjaśnił organ II instancji, po aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że w lutym 2022 r. dochód wnioskodawcy, na który składa się zasiłek pielęgnacyjny, wyniósł 215,84 zł. To spowodowało podniesienie kwoty zasiłku stałego z kwoty 269,46 zł do kwoty 560,16 zł miesięcznie, począwszy od marca 2022 r. Zasiłek stały stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 776 zł miesięcznie a dochodem rzeczywistym, tj. 215,84 zł miesięcznie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie ma możliwości wyrównania zasiłku stałego w kwocie 290,70 zł na miesiąc luty 2022 r., ponieważ za dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. W niniejszej sprawie jest to miesiąc styczeń 2022 r. W styczniu skarżący miał dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego. Dopiero w lutym 2022 r. dochód skarżącego stanowił jedynie zasiłek pielęgnacyjny. Dlatego też, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, biorąc pod uwagę dochód z lutego 2022 r., organ mógł przyznać zwiększony kwotowo zasiłek stały na marzec 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na powyższą decyzję. Sąd podzielił ustalenia organów, że zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącego. Od 1 lutego 2022 r. dochód strony stanowił jedynie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, ponieważ dodatek mieszkaniowy w kwocie 290,70 zł przyznany był do 31 stycznia 2022 r. Powyższe spowodowało podniesienie kwoty przyznanego wcześniej zasiłku stałego z kwoty 269,46 zł do kwoty 560,16 zł. Organy prawidłowo więc uznały, że na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. właściwe jest wydanie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji własnej z 30 października 2018 r. od dnia 1 marca 2022 r. na kwotę 560,16 zł miesięcznie. Sąd uznał, że wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego nastąpiło w lutym 2022 r. Miesiącem poprzedzającym był zatem styczeń 2022 r., w którym skarżący miał dochód zarówno z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku mieszkaniowego. Zasiłek pielęgnacyjny stanowił jedyny dochód skarżącego od lutego 2022 r. Zasadnie organy orzekające uznały zatem, że zwiększony kwotowo zasiłek stały mógł być przyznany skarżącemu od marca 2022 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji określającej zasiłek stały od miesiąca marca 2022 r., pozbawiając A. A. kwoty 290,70 zł;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uchybienie nakazowi podejmowania przez organy administracyjne wszelkich czynność celem całościowego zbadania istoty sprawy, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu strony i interesu społecznego, a nadto pominięcie przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy trudnej sytuacji osobistej i majątkowej, na którą wnoszący skargę kasacyjną w toku postępowania się powoływał, co jego zdaniem skutkowało oddaleniem skargi.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, składając oświadczenie, że żadne nie zostały uiszczone. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, A. A. uważa, że powinien otrzymać wyrównanie zasiłku stałego za miesiąc luty 2022 r. w kwocie 290,70 zł. W lutym 2022 r. dochód wnoszącego skargę kasacyjną, na który składał się zasiłek pielęgnacyjny, wyniósł 215,84 zł.

Zasiłek stały jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, z wyjątkiem okoliczności wskazanych w art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. Katalog określony w art. 37 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty i niedopuszczalna jest jego rozszerzająca (np. na emeryturę) wykładnia. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 października 2015 r. sygn. akt SK 19/14 orzekł, że w przepis ten, w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Definicję kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej zawiera art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji SKO), w myśl którego jest to dochód, który nie przekracza kwoty 776 zł. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. określa w jaki sposób należy ustalić dochód osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Za dochód uważa się zatem sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...).

Jak wskazuje I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 8 (https://sip.lex.pl/#/commentary/587229915/727431/ sierpowska-iwona-pomoc-spoleczna-komentarz-wyd-vi?cm=URELATIONS, dostęp: 2023-02-29), ustalenie sytuacji dochodowej następuje na podstawie krótkiego, bo miesięcznego, okresu. Ustawodawca wymaga przedstawienia dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a nawet dopuszcza możliwość wykazania dochodu z miesiąca wpłynięcia wniosku. To drugie rozwiązanie dotyczy utraty dochodu. Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, nie wiadomo również, czy dochód traktujemy jako utracony począwszy od miesiąca, w którym nastąpiła utrata, czy dopiero od miesiąca następnego. Utrata dochodu powinna być utożsamiana ze stanem, w którym odpadło jakieś źródło przychodu. (...) Odwołując się do przyjętego przez ustawodawcę miesięcznego cyklu rozliczania dochodu, za dochód utracony należałoby uznać taki, który istniał w miesiącu poprzedzającym złożenie podania, a nie istnieje w miesiącu, w którym wnioskuje się o pomoc.

Przywołanie rozważań dotyczących miesiąca, z którego jest wymagane przedstawienie dochodu, pozostaje uzasadnione w świetle przyjęcia przez organy administracyjne i zaaprobowania tego stanowiska przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie – zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. – dochód skarżącego należało ustalić na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały. Z przyjętych niespornych okoliczności sprawy wynika bowiem, że zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącego. Od 1 lutego 2022 r. jego dochód stanowił jedynie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł, z uwagi na fakt, że dodatek mieszkaniowy w kwocie 290,70 zł przyznany był do 31 stycznia 2022 r. Dodatek mieszkaniowy stanowił zatem dochód, który był wliczany do dochodu skarżącego pozwalającego ustalić, czy nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast w sytuacji utraty dodatku mieszkaniowego mamy do czynienia z utratą dochodu, o jakiej mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s., która upoważnia do zastosowania wspomnianego wyżej drugiego rozwiązania, tj. przedstawienia dochodu z miesiąca wpłynięcia wniosku, a nie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

Kolejno na uwagę zasługuje przepis art. 106 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem.

W razie przyjęcia więc, jak czyni to organ I instancji, że decyzja z 21 lutego 2022 r. została wydana po rozpoznaniu wniosku A. A. z 1 lutego 2022 r., przyznanie zasiłku stałego w zwiększonej wysokości powinno nastąpić począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, a więc od 1 lutego 2022 r.

Przy czym istotne w sprawie są przyjęte przez Sąd I instancji okoliczności, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji zostało wszczęte z urzędu w lutym 2022 r. oraz że podstawą zmiany decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku stałego i jego wysokości, dokonanej kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami, był art. 106 ust. 5 u.p.s.

Stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s.: "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.".

Przywołany przepis stanowi unormowanie szczególne prawa materialnego, do którego odsyła art. 163 K.p.a. Charakteryzuje się bowiem określonymi cechami, które można odnieść tylko do art. 106 ust. 5 u.p.s., a mianowicie: właściwy do wzruszenia decyzji jest zwykle organ, który ją wydał, wzruszenie aktu administracyjnego nie zawsze jest obligatoryjne i nie wymaga zgody, decyzja podlegająca weryfikacji nie jest dotknięta wadą, ale może być wadliwie wykonywana przez stronę. Wskazany przepis ustawy o pomocy społecznej stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy jest to niekorzystne. W regulacji art. 106 ust. 5 u.p.s. mieszczą się przypadki obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Wśród przesłanek obligatoryjnych wymieniono: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobranie nienależnego świadczenia. Przyczyną fakultatywnych działań organu prowadzących do uchylenia lub zmiany decyzji są okoliczności wymienione w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 u.p.s., do których można m.in. zaliczyć brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej.

Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono decyzję przyznającą stronie prawo od zasiłku stałego, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem danego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W konsekwencji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną, a o temporalnej skuteczności decyzji nie przesądza jej deklaratoryjność lub konstytutywność (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 993/13, z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16, z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3158/18, czy z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1406/19, oraz powołane w nich orzecznictwo i stanowisko doktryny, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej (tak w wyrokach: WSA w Gliwicach z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 967/19 i NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 410/21).

W okolicznościach niniejszej sprawy, niezależnie od przyjęcia, czy postępowanie w sprawie zmiany decyzji toczyło się z urzędu, czy na skutek wniosku skarżącego, nie było przeszkód prawnych, aby przyznać skarżącemu zasiłek stały w zwiększonej wysokości od 1 lutego 2022 r. Jeżeli bowiem w danym miesiącu skarżący spełnił warunki do otrzymania zasiłku stałego w zwiększonej wysokości, to powinien go otrzymać.

Tym samym za zasady należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów administracyjnych w odniesieniu do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w kwocie 290,70 zł za luty 2022 r. Należało więc uchylić zaskarżony wyrok i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 21 marca 2022 r. znak: SKO.PS.4111.96.921.2022. Organ odwoławczy zaś ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 21 lutego 2022 r. znak: DPR.6100.007791.2022 o zmianie decyzji w przedmiocie zasiłku stałego, zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Nie mógł być natomiast uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie upatruje bowiem naruszenia przepisów postępowania na uchybieniu nakazowi podejmowania przez organy administracyjne wszelkich czynności celem całościowego zbadania istoty sprawy, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu strony i interesu społecznego, a także na pominięciu trudnej sytuacji osobistej i majątkowej strony przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy. Decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest jednak decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kryteria przyznawania są ściśle określone, a zatem zasiłek stały przysługuje wówczas, gdy przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 u.p.s. zostały spełnione i przyznawany jest w wysokości wskazanej w art. 37 ust. 2 i 3 u.p.s., a więc w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 193, a także art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.